הוראות חוק המקלות על עמידת עסקים בדיני התכנון והבניה אינן מיושמות

רבות נכתב ונאמר על הכשל שבקשר הגורדי בין חוק רישוי עסקים לבין חוק התכנון והבניה, ועל הצורך בשינויי חקיקה על מנת להקל על העסקים לקבל רישיון גם אם אינם עומדים בדיני התכנון והבניה במלואם.
בשנים האחרונות תוקנו הן חוק התכנון והבניה והן חוק רישוי עסקים במטרה להקל על בעלי העסקים לעמוד בדרישות חוק התכנון והבניה על מנת לקבל רישיון עסק.
אלא שחלק נכבד מההקלות אינן מיושמות בפועל ונותרו כאות מתה.
מאמר זה מפרט את עיקרי שינויי החקיקה שאינם מיושמים, בדגש על הקלות בתחום השימושים החורגים, ומתריע על ההוצאות והנזקים הנגרמים לעסקים בעקבות כך.

התיקונים בחוק התכנון והבניה

בחוק התכנון והבנייה הוכנסו בשנים האחרונות שני תיקוני חקיקה חשובים שנועדו להקל משמעותית על עסקים הנדרשים להוצאת רישיון עסק.

תיקון 101 לחוק התו”ב.

בשנת 2014 חוקק תיקון 101 לחוק התכנון והבניה. תיקון זה נועד לבצע רפורמה יסודית בחוק ולהקל משמעותית על הליכי התכנון. בתיקון זה נקבעה בין היתר רשימת עבודות אשר אינן טעונות היתר בניה.

גם לצורך יישום הוראות אלו לצורך הוצאת רישיונות עסקים נדרש אימוץ נהלים מוסדרים. כך למשל- הקמת “סגירה עונתית” (פרגוד חורף) אינה טעונה עוד היתר בניה. אלא שמרגע שלא נדרש היתר בניה להקמה והנושא אינו מוסדר במסגרת דיני התכנון והבניה, מוטל על העירייה לקבוע מדיניות מסודרת ותנאים לאישור פרגודי חורף במסגרת רישיון העסק.
למיטב ידיעתי, רשויות רבות לא הסדירו נושא זה ולא קבעו נהלי יישום והסדרה. וכך, מתן רישיון לעסקים המבקשים להקים  פרגוד חורף נעשה, ככל שנעשה, באופן פרטני, ללא מדיניות שקופה וברורה, וללא וודאות לציבור בעלי העסקים האם יוכלו לקבל היתר לפרגוד חורף, ובמה תהיה כרוכה הקמת פרגוד כזה.

דברים אלו נכונים גם להקמת גגון  או סוכך בכניסה לעסק, הקמת מצללה, הקמת מתקני מיזוג וטיהור אויר המחוברים לעסק בחלקו החיצוני, מבנה לשומר בכניסה לעסק, גידור בין מגרשים ועוד מבנים אשר הקמתם נדרשת לצרכי הפעלת העסק ואינם טעונים היתר בניה.

גם כאשר בוצעו עבודות שאינן טעונות היתר לפי חוק, יש לקבוע נהלים עירוניים למתן רישיון לעסק שביצע עבודות אלו כגון: אישור פרגודי חורף, מצללה, מתקני מיזוג, מבנה לשומר וכו’.

תיקון 110 לחוק תו”ב

ביום 1.1.17 נכנס לתוקפו תיקון 110 לחוק התכנון והבניה. תיקון זה טומן בחובו מספר הקלות משמעויותיות לבעלי עסקים. (ראה: הקלות בהוצאת רישיון עסק- תיקון מספר 110 לחוק התכנון והבניה ).

שינוי שימוש- העדר יישום בשל אי התקנת תקנות

תיקון 110 הוסיף למילון  המושגים בתכנון ובניה את המונח “שינוי שימוש”. הכוונה היא למקרים בהם שינויים מסוימים בשימוש בנכס למטרת עסק אינם טעונים בקשה לשימוש חורג.

בסעיף 145ה לחוק נקבע כי:

הרשות תיתן אישור לשינוי מטרת השימוש, שנקבעה בהיתר לשימוש למטרת עסק, אם יתקיימו התנאים הבאים:
-השימוש המבוקש על ידי העסק תואם את התוכנית החלה על המגרש ואת ההנחיות המרחביות החלות על המגרש.
– התוכנית החלה על המגרש אושרה לאחר יום תחילת החוק ( פברואר 1966)
-הבקשה לשינוי השימוש למטרת העסק אינה כוללת עבודות הטעונות קבלת היתר בניה
-הבקשה אינה למטרת מפעל לייצור תעשייתי
-השימוש המבוקש אינו פוגע בסביבה, בבריאות הציבור או בבטיחותו ואינו משנה משמעותית את אופי הסביבה.

היה וינתן אישור לפי סעיף זה- לא יהיה דרוש כל אישור או היתר נוספים.

במילים פשוטות, התיקון קובע כי, בתנאים מסוימים, יינתן אישור לשינוי מטרת השימוש בנכס לצרכי עסק, כאשר השימוש החדש תואם תוכניות מאושרות.

על מנת ליישם את הוראות התיקון, נקבע בחוק כי יותקנו לו תקנות בתוך 4 חודשים. מאז חלפו כשלוש וחצי שנים והתקנות טרם הותקנו. אלא שאת רוב רובן של הוראות החוק ניתן ליישם גם ללא התקנת תקנות. לפיכך, להבנתנו, חלה חובה על הרשויות ליישמו. ולפחות, היה על מנהל התכנון להוציא הנחיות מסודרות המורות לרשויות כיצד לפעול על פי החוק עד להתקנת התקנות.(ראה: סעיפים 8.1 ו- 8.2 ל הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בעניין חקיקת משנה ).

יתרה מכך- עוד בחודש מרץ 2019 פורסמה לעיון הציבור טיוטת התקנות המוצעת. (ראה: טיוטת תקנות בעניין שינוי שימוש למטרת עסק )
עיון בטיוטה זו מראה בבירור כי מדובר בהוראות טכניות בלבד, אשר אין כל מניעה ליישמן כהנחיות פנימיות עד לאישור התקנות, ולפיכך בהחלט נראה כי קמה לרשויות חובה לעשות זאת.

אי התקנת התקנות הנדרשות בדבר “שינוי שימוש” במועד שנקבע לכך בחוק  גורם לכך, שכיום, שלוש וחצי שנים לאחר תיקון החוק, הרשויות המקומיות אינן נוהגות על פיו, רק בשל העדר התקנות. הרשויות ממשיכות לדרוש הוצאת היתר שימוש חורג בנוהל רגיל כולל פרסומים, תיק מידע, אגרות בנייה, דיון בוועדה המקומית ולא ברשות רישוי, גביית היטל השבחה מלא, בדיקה כפולה של כל הנושאים גם במסגרת הבקשה לשימוש חורג וגם במסגרת תהליך רישוי העסק. וכל זאת כאשר החוק תוקן זה מכבר.

תיקון החוק המאפשר “שינוי שימוש” למטרת עסק ללא צורך בהיתר לשימוש חורג אינו מיושם כשלוש וחצי שנים, בהעדר תקנות.
לאור פירסום טיוטת התקנות ולאור אופיין הטכני- אין, לדעתנו, מניעה ליישום החוק גם ללא תקנות.

חבות בהיטל השבחה וגביית היטל השבחה בשימוש חורג:

תיקון נוסף לחוק התכנון והבניה, שנעשה במסגרת תיקון 110, מתייחס למועדי תשלום היטלי השבחה ומתן ערבויות לתשלום יתרת ההיטל שלא שולמה.

בסעיפים 10(ד) ו 10(ה) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה נקבע  מדרג מופחת לתשלום היטל השבחה, כאשר מתבקש היתר לשימוש חורג למטרת עסק.
מתן היתר לשימוש חורג מהיתר לא יותנה בתשלום או ערובה של יותר מ 25% מסך כל היטל ההשבחה.
בסעיף 10(ד) נקבע כי מתן היתר לשימוש חורג מהיתר, למטרת עסק, לא יותנה בתשלום או במתן ערובה של יותר מ 25% מהיטל ההשבחה  בגין אותו היתר.

[ יצויין כי בהתאם לפסיקה הקובעת כי ככלל הרשות לא תדרוש תשלום היטל השבחה בגין שימוש חורג מהיתר, הרי הוראות סעיף זה יחולו רק במקרים בהם תשלום היטל כאמור כן נדרש כדין. ראה:  היתר ל”שימוש חורג מהיתר” לא יחוייב, בדרך כלל, בהיטל השבחה ]

מתן היתר לשימוש חורג מתוכנית לא יותנה בתשלום או ערובה של יותר מ 40% מסך כל היטל ההשבחה
בסעיף 10(ה) לתוספת השלישית נקבע כי מתן היתר לשימוש חורג מתוכנית, למטרת עסק, לא יותנה בתשלום או הפקדת עורבה של יותר מ 40% מהיטל ההשבחה בגין אותו היתר.
ויודגש-  הקביעות האמורות ביחס לאחוז תשלום, או הפקדת ערובה עבור אותם היתרים, הינו קטגורי ואינו ניתן להתנאה על ידי הרשות.

באשר לאפשרות הנתונה לרשות לגבות את היטל ההשבחה, חשוב לציין את  הוראות סעיף 18 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה בהן נקבע:

“היטל המגיע על פי שומה סופית לגבי מקרקעין הנמצאים בתחום של רשות מקומית, רשאית הרשות המקומית לגבותו בשם הועדה המקומית ובהסכמתה, בדרך שגובים את הארנונה הכללית של אותה רשות מקומית, ולעניין היטל המגיע כתוצאה ממתן היתר לשימוש למטרת עסק, החורג מהיתר או מתכנית, תחול על גבייתו פקודת המסים (גבייה), כפי שהוחלה על גביית ארנונה כללית; הוראה זו אינה גורעת מזכותה של הועדה המקומית לגבות את ההיטל על פי כל דין, לרבות בדרך שגובים חוב אזרחי.” ( ההדגשה אינה במקור)

– משמעות הסעיף לגבי עסקים היא, שהרשות המקומית רשאית לגבות את היטל ההשבחה לשימוש למטרת עסק ללא צורך בקיום הליכי גביית חוב אזרחי.

למרבה הצער, במקרים רבים הרשויות אינן נוהגות על פי הוראות חוק אלו וממשיכות להתנות את מתן ההיתר לשימוש חורג (ובפועל, התניית רישיון עסק)  בתשלום מלא היטל ההשבחה.
התוצאה היא שבעל העסק, שהוא המחזיק בעסק, אינו יכול לקבל את ההיתר ולהפעיל את עסקו כדין כל עוד לא שולם מלא ההיטל על ידי בעלי הנכס, תשלום שאינו נדרש על פי החוק ואשר לרשות יש לגביו  אפשרויות גביה מקלות. בכך בעל העסק מוחזק כ”בן ערובה” להבטחת תשלום ההשבחה, תוצאה שאותה ביקש המחוקק למנוע. 

האמור לעיל והחומרה שבהתנהלות הרשויות כאילו תיקון 110 לחוק לא נחקק, מקבלים משנה תוקף לאור הערתו של בית המשפט בפסק דין  נכסי יד חרוצים לפיה התיקון מהווה ביקורת על כך שבכלל צריך לבקש בקשה לשימוש חורג מהיתר (נזכיר כי באותו פסק דין נקבע כי שימוש חורג מהיתר, התואם תוכנית לא יהיה טעון תשלום היטל השבחה ככלל).

הקלות בתשלום וגביית היטל השבחה שנחקקו בתיקון 110 לחוק התו”ב אינן מיושמות ברוב המקרים.

הזכות לפטור מתשלום היטל השבחה בשל מצב חומרי:

בסעיף 19 (א)  לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה נקבע:
“חל היטל על בעל מקרקעין עקב מתן הקלה או התרת שימוש חורג, רשאית הועדה המקומית לפטור את בעל המקרקעין מחובת תשלום ההיטל, כולו או חלקו, בגלל מצבו החומרי.”

 משמעות הסעיף היא כי לוועדה המקומית סמכות לפטור אדם מהיטל השבחה עקב מצבו החומרי. התנהלות נכונה של הרשויות דורשת כי הוראה כזו תובא לידיעת הציבור על ידי הרשויות באתריהן המנחלים את הציבור כיצד לנהוג ובדבר זכויו. אין זה נכון כי הוראות מסוג זה ישארו בידיעת יודע ח”ן בלבד. לצערי, הציבור הרחב אינו מודע לזכותו זו ואינני מכיר אף לא עירייה  אחת בארץ או ועדה מקומית המידעות את הציבור בדבר זכותו זו ושהסדירו את האפשרות לקבלת הפטור בנוהל מסודר. הקלה כזו לציבור.

הזכות לפטור מפרסום להתנגדויות

בסעיף  149 (ב) לחוק התכנון והבניה ניתנה ליו”ר הוועדה המחוזית הסמכות לאשר פטור, מלא או חלקי, מביצוע פירסומים הנדרשים לשם קבלת היתר לשימוש חורג.
קבלת פטור כאמור יכולה לחסוך למבקש אלפי שקלים. גם בעניין זה, הציבור אינו מודע זכויותיו, והיה ראוי כי מידע זה יפורסם באופן ברור באתרי הרשויות הרלוונטיות.
ראה:  פטור מפרסום ומסירת הודעה של בקשות לשימוש חורג

אישור רשות מקרקעי ישראל (רמ”י)- מגבלת 90 ימים

בסעיף 36(ה) לתצקנות התכנון והבניה (רישוי בניה), תשע”ו -2016 נקבע כי על רמ”י למסור תגובתה לבקשה להיתר בתוך 90 יום מיום שהוגשו לה כל הנתונים, המסמכים והאישורים שדרשה. העדר תגובה ייחשב ללהודעת רמ”י כי אינה מתנגדת לבקשה להיתר. 
גם סעיף זה אינו מיושם בפועל. 

הציבור אינו מיודע בזכותו לבקש פטור מתשלום היטל השבחה בשל מצב חומרי, בזכותו לבקש פטור מפירסום להתנגדויות ובמגבלת רמ”י למתן תשובה בתוך 90 יום.

סעיף 8א1 לחוק רישוי עסקים: קיום תכליות דיני תכנון ובניה:

 סעיף 8א1 לחוק רישוי עסקים, אשר חוקק בתיקון 34 ונכנס לתוקף ב 1.1.19, מקנה שיקול דעת נרחב למהנדס הוועדה המקומית להסכים למתן רישיון עסק בהעדר פגיעה מהותית בתכליות דיני התכנון והבניה.  בסעיף  נמנו 6 הפרות אשר יחשבו מהותיות, כאשר כל יתר המקרים מצויים בשיקול דעת המהנדס. גם כאן, כשנה וחצי לאחר כניסת הוראות סעיף זה לתוקף, לא נקבעו ברשויות נהלים להפעלתו, ולמיטב ידיעתי, אין כמעט רשויות בהן מהנדסי הוועדות משתמשים בטווח שיקול הדעת שהוקנה להם בסעיף זה, על מנת להקל על עסקים לקבל רישיון עסק. 

סעיף 8א1 מקנה אמנם שיקול דעת למהנדסי הוועדות המקומיות, אך שיקול דעת יש להפעיל באופן סביר. אי מתן אישורים בהתאם להוראות הסעיף כלל, לא יוכל להיחשב ל”הפעלת שיקול דעת” סבירה. 

מאחר ומאמר זה דן בעיקר בהקלה על עסקים בתחום השימושים החורגים, אבקש להוסיף כי,  הבנה נכונה של הוראות הסעיף מאפשרת למהנדס הוועדה המקומית לאשר היתר או רישיון זמני לעסק שכבר החל בהליכי אישור שימוש חורג, ואשר מהנדס הוועדה אינו רואה מניעה מהותית למתן היתר כאמור. הפרקטיקה הנוהגת ברשויות לפיה לא תינתן הסכמה להוצאת רישיון עסק עד שלא יוצא היתר לשימוש חורג בפועל, מעקרת את ההקלות לבעלי העסקים, ולו משום התמשכות ההליכים לקבלת ההיתר חודשים ארוכים ואף יותר מכך.
[לעניין הנזקים הנגרמים לעסקים כתוצאה מהתארכות בלתי סבירה של הליכי הרישוי בתחום התכנון והבניה בישראל, ראה מאמר שנכתב בעקבות דו”ח מבקר המדינה בשנת 2020- כשלי הרגולציה בתכנון ובניה והשפעתם על רישוי עסקים ]

היה ניתן לצפות כי מנהל התכנון, הפועל להטמעת חוקים רלוונטיים ברשויות, יעשה על מנת שגם הוראות תיקון זה יוטמעו ברשויות, אך דבר זה אינו קורה.
לקראת הבחירות לרשויות המקומיות הוציא משרד הפנים חוברות הדרכה לנבחרי ציבור, ומנהל התכנון הוציא מדריך כזה בתחום תכנון ובנייה. הוראות סעיף 8א1 לחוק רישוי עסקים נעדרות מאותו מדריך וחבל. 

אוסיף כי, אי הפעלת שיקול הדעת לצורך הקלה על בעלי העסקים בתחום עמידה בדיני התכנון והבניה אינו חדש. עוד בשנת 2003 פורסמו הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר הקלות לבעלי עסקים שאינם עומדים בדיני התכנון והבניה. גם אז, עיריות ספורות הרימו את הכפפה והכינו נוהל המיישם הנחיות אלו.

לא נעשה שימוש בשיקול הדעת המוקנה למהנדסי וועדות מקומיות לגבי עסקים העומדים בתכליות דיני התכנון והבניה.

מהנדס הוועדה המקומית או המרחבית.

אי הפעלת שיקול הדעת ביישום הוראות סעיף 8א1 מתחדד עוד יותר כאשר מדובר במועצות אזוריות ולא עיריות. גם שם מהנדסי הוועדות המרחביות אינם מפעילים את שיקול דעתם בהתאם להוראות הסעיף. אלא שבעוד בעיריות, מהנדסי הוועדות המקומייות שהינם גם מהנדסי הערים, מקבלים החלטות בהתחשב בצרכי העיר בה הם מכהנים, הרי שכאשר מדובר בוועדות מרחביות, תוצאת התנהלות המהנדסים הינה התעלמות מהצרכים הספציפיים של כל יישוב ויישוב והנזק לבעלי העסקים עוד מתעצם.
בשולי הדברים יצויין כי, למיטב ידיעתי, ברשויות שאינן יהודיות המצב עוד חמור פי כמה.

ראה גם : ניהול חסמים שיוצר חוק התכנון והבניה בהוצאת רישיון עסק

 


מצאתם טעות? רוצים להגיב, להוסיף? כתבו לנו info@buslic.co.il