מאמר זה נכתב בשיתוף עם מר אשר גרנר

מיקומן של הרשויות המקומיות בהליך רישוי עסקים – הצגת הנושא

כל מי שמנהל עסק הטעון רישיון יודע שעל מנת לקבל את הרישיון הנכסף עליו לפנות לרשות המקומית.

את הבקשה מגישים לרשות המקומית, את הרישיון מקבלים מהרשות המקומית ובד"כ גם את ההליכים המשפטיים (כשדברים לא מסתדרים) מנהלים מול הרשות המקומית.

למרות שאת הדרישות המקצועיות קובעים משרדי הממשלה שאישורם נדרש כדי לקבל רישיון ("נותני אישור"), הרי שלרשות המקומית יש סמכויות נרחבות ביותר בהליך זה.

מאמר זה עוסק בשאלה מדוע הליך הרישוי מתנהל ברשות המקומית.

הרשות המקומית, לפי שיקול דעתה, יכולה לפנות לגורמים נוספים כדי לקבל את אישורם למתן הרישיון, להעמיד תנאים נוספים משלה, להפעיל שיקול דעת ואפילו לא לקבל את עמדת מי מנותני האישור. הרשות המקומית תקבע את מדיניות האכיפה נגד עסקים שפועלים ללא רישיון, ולגבי עסקים מסוימים לרשות יש את האפשרות להפעיל שיקול דעת מוניציפאלי שאינו קשור במישרין רק לנושא רישוי עסקים. (למשל: רוכלות, עסק לאביזרי מין).

רשות המקומית היא גם "שוטר התנועה" של הליך הרישוי, או במילים אחרות "הגוף המתכלל". את הבקשה על כל מסמכיה ותצהיריה מגישים לרשות המקומית, היא זו שתבדוק שאכן הבקשה הוגשה כהלכה, תעביר את הבקשה לנותני האישור השונים, תשמור על עמידה בלוחות זמנים, תקבל את תגובותיהם, תעביר אותן למבקש הרישיון, תוציא את הרישיון או תסרב להוציאו.

מדוע בישראל הוקנו התפקיד והסמכויות האלו לרשות המקומית? מה מקומה ומה נחיצותה של הרשות המקומית בהליך הרישוי?

רוב רובן הדרישות, שעל בעל העסק לעמוד בהן, הן דרישות מקצועיות של משרדי ממשלה, ולרשות המקומית כמעט ואין כלל שיקול דעת ביחס אליהן.

חשוב לציין שיש מדינות שנהוג בהן לתת לבעל העסק "טופס טיולים", והוא זה שמתרוצץ בין כל נותני אישור וצריך להשיג את אישורם.

מהתשובה לשאלה זו תיגזר גם מסקנה בדבר טווח שיקול הדעת שיש לתת לרשויות המקומיות לשם השגת יעדי תפקידן תפקידן, וגם מסקנה בדבר העברת אחריות לבעל העסק בהליך הרישוי.

האם צריך רישוי עסקים בכלל – מטרות חוק רישוי עסקים

על מנת להשיב לשאלת תפקידן ומעמדן של הרשויות המקומיות בהליך הרישוי, נבחן ראשית בקצרה את הצורך במנגנון רישוי עסקים בכלל.

השאלה הצורך וההצדקה לחיוב בהוצאת רישיון עסק, מקבלת משנה חשיבות לאור העובדה שמדינת ישראל חרתה על דיגלה את זכותו של תושב להתפרנס מאיזה עיסוק שהוא מוצא לנכון (חוק יסוד חופש העיסוק).כאשר באים להגביל את זכות היסוד של האזרח לעיסוק חופשי יש לעשות זאת מסיבות ובמידתיות הראויים.

חוק רישוי עסקים מגביל את חופש העיסוק (כמו גם חקיקה הנוגעת לרישוי עיסוק במקצועות מסוימים). בתי המשפט פסקו לא אחת שקיומן של מטרות החוק מצדיק זאת.

רקע היסטורי קצר – מטרות החוק

המקור של החקיקה הנוגעת לרישוי עסקים בשיטת המשפט הישראלית הוא המשפט הבריטי שהוחל בימי המנדט. בתקופת המנדט נחקקו שלושה חוקים שעסקו ברישוי עסקים (פקודת המלאכות והתעשיות (הסדרתן) משנת 1928, פקודת מכירת משקאות משכרים משנת 1935 ופקודת השעשועים הציבוריים.  על פי חקיקה זו הגורמים שאישורם נדרש לשם קבלת הרישיון היו גורמי הבריאות, המשטרה והממונה על המחוז (הבריטי). סמכות הרישוי הייתה כבר אז בידי הרשויות המקומיות.

בשנת 1967 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק רישוי עסקים שנועדה לאחד את הוראות כל שלושת החוקים ולקבוע מערכת אחת עקבית של רישוי.

עם חקיקת חוק רישוי עסקים נקבעו מטרות החוק – "כדי להבטיח בהם תנאי תברואה נאותים, מניעת מפגעים ומטרדים וקיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה; הייתה מטרת הרישוי גם למנוע סכנות לשלום הציבור ולבטיחותו, או למנוע סכנות של מחלות בעלי חיים, יהיה צו כאמור טעון התייעצות גם עם שר המשטרה או שר החקלאות לפי העניין".

בשנת 1972 הוספו המטרות של התקנת אמצעי ביטחון, בטיחות העסק, ומניעת זיהום מקורות מים. בשנת 1974 הוספה המטרה של קיום דרישות הכבאות,  ולבסוף, בשנת 2018, תוקנה המטרה של קיום דיני התכנון והבניה לקיום תכליות דיני התכנון והבניה. כך שכיום מטרות החוק הן:

(1)   איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים;

(2)   מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות;

(3)   בטיחות של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו;

(4)   מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות;

(5)   בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים;

(6)   קיום תכליות דיני התכנון והבנייה;

(7)   קיום הדינים הנוגעים לכבאות

מהאמור לעיל נראה שעצם השאלה האם צריך מנגנון המרשה עסקים לא עלתה לדיון בפני המחוקק, זו הייתה הנחת מוצא. הנושאים המוסדרים בחוק הם מה המנגנון לרישוי כזה, ועל אילו מטרות נועד החוק להגן.

האם יש צורך בחוק המגן על קיום מטרות אלו?

נקודת המבט של הציבור

את מטרות החוק והסיבה לחקיקתו ניתן לגזור מחובתן של הרשויות (במובנן הארצי הרחב) לשמור ולהגן על הציבור במישורים שונים. לכן, התפיסה היא כי עסקים שעצם הפעילות שלהם יכולה להוות סכנה לקיום המטרות הללו, צריכים פיקוח והעמדת תנאים ברורים להפעלתם, על מנת שלא יסכנו את הציבור.

מסיבה זו, לא כל העסקים במדינת ישראל טעונים הוצאת רישיון אלא רק כ 200 סוגי עסקים בלבד. את הסיבה שלא כל העסקים במדינה טעונים רישיון עסק, ניתן לייחס, בין היתר, למידתיות של המחוקק בהגבלת חופש העיסוק.

אם נתרגם את הכללים הללו לחיי היומיום של אדם מן השורה, נראה כי כל אדם רוצה אספקת מים באיכות ראויה, להרגיש בטוח כשהוא נכנס לבתי עסק, לדעת שהמזון שהוא אוכל לא יהיה כזה שמקלקל את הבריאות, ולדעת למשל כי הבריכה אליה הוא הולך בשבת בבוקר עם ילדיו נקטה את אמצעי הבטיחות הנחוצים כדי שלא יקרה חס וחלילה אסון, הוא ירצה לדעת גם כי הפאב או הדיסקוטק אליו הולכים ילדיו ביום שישי בערב יהיה מקום בטוח עבורם. אנו מצפים מהשלטון המרכזי שיספק לנו את הביטחון הזה.

לאדם הרגיל אין שליטה ומנגנון פיקוח אישי על כל אחד מהתחומים הללו, כך גם אין לו (ולא סביר לדרוש שיהיה לו) הידע המקצועי הנדרש כדי למנוע את הסיכונים הפוטנציאליים. לכן, האדם הרגיל נזקק לדעת כי קיים פיקוח שלטוני המגן עליו ועל ביטחונו ובריאותו. בסה"כ לשם כך קיימים המנגנונים השלטוניים.
האזרח רוצה לדעת שהוא בטוח בצאתו לרחוב, כשהוא צורך מוצרים ומבלה, וכשהוא רוכש מוצרים הנדרשים לו.
בהקשר זה חשוב לציין כי לא כל סוגי העסקים והעיסוקים הנדרשים לפיקוח שלטוני טעונים רישיון עסק. כך למשל –  בתי ספר ובתי חולים, אינם טעונים רישיון למרות שניהולם מוסדר בחקיקה קפדנית. השיקול המרכזי להכללת עסק מסוים ברשימת העסקים טעוני הרישוי, הוא שהפעלת עיסקו עלולה לסכן קיומן של כמה וכמה מטרות שונות של החוק, ולכן ניזקק כאן לחוק אחד מתכלל שירכז את הדרישות  של כל הגורמים הרלוונטיים לשם אישור פעילותו של עסק כעסק בטוח. [כיום ניתן למצא כמה וכמה עסקים טעוני רישוי שיש להן "נותן אישור" אחד בלבד. לכך נתייחס בפרק האחרון של מאמר זה].

נקודת המבט של בעל העסק

תוך הבנה כי מטרות החוק נחוצות לשמור על בטחונו של האדם הרגיל, ובהנחה כי מטרות החוק הינן נכונות וראויות, הרי שגם בעל העסק ירצה לדעת מהם האמצעים שעליו לנקוט כדי  לשמור על קיום מטרות אלו. הכלל של בעלי העסקים רוצים לנהל את עסקם בצורה בטיחותית וראויה וגם להם אין תמיד בהכרח את הידע המקצועי הרחב לשם כך. בעולם אידילי, גם בעלי עסקים ירצו לדעת מהן הצרכים המקצועיים כדי לנהל את עסקם באופן המיטבי גם לטובת לקוחותיהם, בריאותפ, בטחונם ובטיחותם. מעבר לכך, קיימת , כמובן, שאלת האחריות של בעל עסק כאשר דהרים משתבשים. בעל עסק ירצה לדעת מהם הקריטריונים ומהן הדרישות שעליו לקיים כדי שאם, חס וחלילה יקרה למישהו משהו בעסקו, הוא ידע בלב שלם (גם להשקטת מצפונו וגם לשם הסרת אחריות חוקית לאשר אירע), שהוא עשה את מה שנדרש ברמה המקצועית למניעת האירוע.

למה  הרשות המקומית ?

לאחר שסקרנו את נחיצותו של חוק רישוי עסקים, נבחן את השאלה, מדוע, בשיטה הישראלית,  הרשות המקומית היא האחראית העיקרית על קיומו של החוק.

יש להבהיר כי, בכול השנוגע לרישוי עסקים, הרשות המקומית איננה גוף ערטילאי, אלא אנשים בשר ודם. האדם שמוסמך על פי חוק להוציא רישיונות עסק הוא ראש הרשות המקומית (הוא רשאי להסמיך אחרים) וכמעט בכל רשות יש מחלקה או אגף יעודיים המנהלים את תחום רישוי העסקים. עוד ראוי להבהיר כי  לרשות יש סמכות בשטח המוניציפאלי שלה בלבד, וכי אזורים שאינם נכללים בשטח השיפוט של רשות מקומית כלשהיא ייחשבו ל"אזורים גליליים". סמכות רישוי עסקים לגבי אזורים אלו מוקנית למנהלי המחוזות שמונו על ידי משרד הפנים, המשרד האחראי על התחום המוניציפאלי.

קצת רקע ההיסטורי

אנו "ירשנו" את סמכויות הרשות המקומית לנהל את החיים המסחריים בתחומה לכל המאוחר בזמן השלטון הבריטי, בשנת 1927 חוקקה  פקודת המלאכות והתעשיות ובשנת 1934 חוקקה פקודת העיריות. בסעיפים 96 ואילך לפקודה זו  פורטו בדייקנות רבה הסמכויות של הרשות המקומית. בסעיף 97 נאמר שעל העיריה למיין ולהסדיר מלאכות מסו­כנות ומלאכות או עסקים העלולים לסכן את בריאות העם או המהווים מקור לסיכון הצי­בור או שבקשר אתם דורש ענין הציבור בכללו את הסדדתם.

לא הצלחנו להתחקות אחר המקור ההיסטורי לכך שהרשות המקומית היא זו שאחראית על ניהול העסקים בתחומה, אך ידוע כי מזה מאות שנים העיר היא זו המנהלת את חיי המסחר בה, והיא זו שתאפשר או שלא תאפשר את קיומם.

בפסק דין המזקקים, שניתן על ידי בית המשפט העליון בשנת 1952, צוטטו פסקי דין הנוגעים לסמכות הרשות המקומית עוד במאה ה 18. בפסק דין משנת 1717 הוחלט כי בטל ומבוטל חוק עזר המגביל אזרחים לסחור בעיר, כשאינם בני אותה עיר. (פרי נ. ברי), ובשנת 1798 הוחלט כי אין תוקף לחוק עזר עירוני המגביל את מספר השוליות שמותר לכל חבר המקצוע לקבלם (המלך נ. חברת קופרס)

מקומה של הרשות המקומית בניהול חיי המסחר בימינו

סמכותה של הרשות המקומית ברישוי חייי המסחר והתעשייה בתחומה נותרה בעינה גם בימינו, כאשר היא מוגבלת מחד על ידי תפיסת חופש העיסוק של הפרט (חוק יסוד חופש העיסוק) ומאוסדרת בעיקר על יד חוק רישוי עסקים, התקנות והצווים שהותקנו מכוחו וחקיקת עזר.

 למה להקנות לרשות המקומית את הסמכויות הנרחבות הללו?

לשאלה זו ישנן כמה וכמה נקודות מבט אפשריות ואנו ננסה לעמוד על חלקן.

חובות וסמכויות הרשות המקומית כלפי תושביה

סמכויותיה וחובותיה של הרשות המקומית בתחום רישוי עסקים נובעות מהצורך לפקח על קיום מטרות החוק מחד אך גם, בפועל, על מנת שהרשות המקומית תוכל למלא את חובותיה שלה כלפי התושבים בתחומה, וזאת, בין היתר מכוח הוראות פקודת העיריות.

יש לזכור כי על רשות המקומית מוטלת האחריות על ניהול החיים המסודרים בתחומה. בסימן ב' לפקודת העיריות נמנו חובות העירייה כלפי תושביה לניהול העיר לרווחתם. כך נקבע כי העירייה תפקח על הקמתם, הריסתם, שינויים ותיקונם של בנינים בתחומה, על הביוב, על אספקת מים ברמה נאותה, על השווקים ואיכות המזון הנמכרת בהם, על בתי מטבחיים, הסדרת עיסוק במלאכות מסוכנות,  על התברואה בריאות הציבור ועוד.

כאשר מעמידים זו בצד זו את מטרות חוק רישוי עסקים  וחובות הרשות המקומית כלפי תושביה, ניתן לראות כי אמנם על קיום מטרות חוק רישוי עסקים אחראים משרדי הממשלה המקצועיים ברמה הארצית, כל אחד בתחומו, אך על התוצאה הכוללת ולתרגום בפועל של אחריות משרדי הממשלה על התחומים המהותיים לאיכות חיי התושבים תהיה אחראית הרשות המקומית.

עסק קשור למקום

העסקים הצריכים לקבלת רישיון, הינם עסקים הקשורים למקום. במילים אחרות, רישיון לניהול עסק יינתן ביחס למיקום פיזי ספציפי, וזאת להבדיל מרישיון לעיסוק שאותו ניתן ליישם ללא קשר למיקום בעל הרישיון. כך למשל ברישיון לניהול מסעדה ניתן לעשות שימוש רק במקום הספציפי המצויין בו בעוד ברישיון לראיית חשבון או לעיסוק ברפואה ניתן לעשות שימוש ללא קשר למיקומו הפיזי.

קישור רישיון העסק למיקום פיזי הולך בד בבד עם חובתה וסמכותה של העירייה לקבוע בתוכניות אזורי תעשיה, מגורים ומסחר ולקבוע בהם איזה שימוש ניתן יהיה לעשות במקרקעין המצויים בשטח העירייה.

יש בכך היגיון רב שכן אף אחד אינו מעוניין למצא מוסך, חנות לבלוני גז או מחסן זיקוקים בקומה הראשונה של הבניין בו הוא מתגורר, או לגלות כי נפתחה מבשלת בירה ברחוב בו הוא מתגורר.

לגבי עסקים שאין להם מקום פיזי מסוים (רוכלות) ניתנה לרשות המקומית הסמכות, בתחומה המוניציפאלי, לקבוע מדיניות לצורך מתן רישיון, ואף להגביל העיסוק לאזורים מסוימים.

הרשות המקומית היא הגוף השלטוני הקרוב ביותר לניהול חיי היומיום של תושביה 

חוק רישוי עסקים קובע כי יש להגן על הציבור הרחב בתחומים מסוימים, ולצורך כך יש לוודא כי סוגי עסקים מסוימים, אשר בניהולם קיים פוטנציאל מסוכנות, לא יסכנו את הציבור. לכן, יש היגיון בהסמכת (ובחיוב) הרשות המקומית להיות אחראית על קיום המטרות הללו  באמצעות קביעת חובתה וסמכותה למתן רישיון לעסק, לאחר שוידאה כי העסק מקיים את כל חובותיו לשם שמירה על מטרות חוק רישוי עסקים (אישור "נותני האישור").

ועוד, הרשות המקומית היא זו הקרובה ביותר לאזרח ולחיי היומיום שלו. היא זו שיודעת "מה קורה ברחוב", ולה יש את יכולת הפיקוח הפיזי הטובה ביותר. פיקוח זה גם משתלב עם קיום חובותיה האחרות של הרשות המקומית כלפי תושביה.

בעל העסק יעמוד מול גוף אחד ולא מול ריבוי גורמים מרשים – הצורך בגוף מתכלל

כפי שצוין בראשית מאמר זה, הרשות המקומית היא הגוף המתכלל של הליך הרישוי. בעל העסק הנזקק לרישיון יעמוד (להלכה לפחות) רק מול הרשות המקומית. הבקשה תוגש על ידו לגוף אחד ולא לכל הגופים והגורמים אשר צריכים לאשר את מתן הרישיון. הרשות המקומית, אשר בתחומה ממוקם העסק, היא זו שתעביר את הבקשה לכל מי שאישורו נידרש, תאסוף את התייחסות כל אותם גורמים ותיתן לבעל העסק תשובה אחת כוללת בין אם זה מתן הרישיון ובין אם זה סירוב מנומק לאי מתן הרישיון.

לשם השוואה נציין כי באנגליה, בעל העסק הוא זה שצריך להשיג בעצמו את האישור בדבר התאמת עסקו לדיני התכנון והבניה,וכן להשיג בעצמו את כל האישורים הנוספים הנדרשים לשם קבלת הרישיון. בוושינגטון, בעל העסק נידרש להמציא בעצמו למחלקת רישוי העסקים את כל האישורים הנילווים הנדרשים לשם קבלת רישיון עסק. (ראה- מחקר בנושא רישוי עסקים – מאי 2007 עמודים 222 ו 239)

כך, שלהלכה, בישראל בעל העסק נדרש לעמוד מול גורם אחד בלבד ולא להתרוצץ בין משרדים שונים כדי לקבך אישורם למתן רישיון.

מאחר והעסק קשור למקום, יש היגיון רב בקביעת תזרים הליך הרישוי לפיו בעל עסק הממוקם בעיר מסוימת, יגיש את בקשתו לרישיון במקום אחד, ברשות המקומית, שהיא הרשות השלטונית הקרובה אליו ביותר. כאחריות, אך גם כשירות לבעל העסק, הרשות המקומית היא זו שתהיה אחראית להעברת בקשתו לכל גורם שצריך לאשר אותה, ולוודא שהעסק אינו מסכן את הציבור  הבא בשעריו.

סיכום- למה ניתנה לרשות המקומית סמכות ואחריות לרישוי עסקים

כאשר משרטטים תמונה אחת הכוללת את חשיבות מטרות חוק רישוי עסקים והפיקוח על סוגי עסקים מסוימים לשם קיום מטרות אלו; את אחריות הרשות המקומית על השימושים הנעשים במקרקעין שבתחומן ועל תיכנון שימושים אלו; את חובות הרשות המקומית כלפי תושביה; את העובדה שהרשות המקומית היא הגוף השלטוני הקרוב ביותר לאזרח; ואת העובדה שקיום מטרות חוק רישוי עסקים משיק לחובות הרשות המקומית כלפי תושביה, ניתן להבין את הראציונאל מאחרי מתן סמכות רישוי העסקים לרשות המקומית.

הבעיה היא ביישום- או "הדרך לגיהנום רצופה כוונות טובות"

לאחר שהובן כי חוק רישוי עסקים נועד במהותו לוודא כי עסקים שיש בהם פוטנציאל לסכן את הציבור יפעלו בדרך בטוחה, ולאחר שהובן כי הדרך הנכונה והראויה היא שהרשות המקומית היא זו שתהיה אחראית על יישומו של החוק ושבעל העסק יוכל לעמוד מולה כגוף המתכלל את כל יתר הגופים הנוגעים למתן הרישיון, נשאלת השאלה הקשה – אם זה כל כך טוב ונכון אז איך זה שהוצאת רישיון עסק הפכה לסיוט של בעלי העסקים? הרי הבסיס הרעיוני של שיטת רישוי העסקים בישראל אמור להיות ידידותי ושירותי לבעל העסק יותר מאשר במספר מדינות מתוקנות אחרות.

התשובה היא ככל הנראה שהמשפט לפיו "הדרך לגיהנום רצופה כוונות טובות" תהיה נכונה לגבי תחום רישוי עסקים.

סירבול הוראות החוק

במהלך למעלה מ 15 שנים האחרונות הרגולטורים השונים היו והינם מודעים היטב לכך שהליך הוצאת רישון עסק אינו וודאי, מסורבל, אינו ברור וכרוך בקשיים בירוקרטיים. הליך הרישוי הפך, בעיני בעלי העסקים, להליך הנראה ומרגיש שרירותי ולהליך שקשה מאד להתמודד איתו בהצלחה.

אין ספור שעות עבודה הושקעו בניסיון למצא את נוסחת הפלא שתביא לכך שהליך הוצאת רישיון עסק יהפוך להליך קל ופשוט, ואיך שהוא בכל פעם ובכל סבב תיקונים ההליך הופך קשה יותר, מסורבל יותר ומורכב יותר. החוק, שעד לפני כ 25 שנה, השתרע על כשלושה עמודים בלבד, בהם הכללים העקרוניים לרישוי העסקים הפך למפלצת שאיש אינו מסוגל לקרא ולהבין את הוראותיו (למעט מספר יודעי ח"ן שהקדישו לכך מספר בלתי נתפס של שעות).

עודף כללים והתערבות

 אין ספק שבמערכת רישוי העסקים קיים עודף כללים והתערבות. כך למשל, דרישות "נותני האישור" השונים במפרטים האחידים, ורשימת התקנות והצווים הארוכה המצורפת למפרטים אלו, משקפים היטב סירבול זה.

הרשות המקומית, האמונה על מתן הרישיון, מבקשת לקדם את חיי המסחר בתחומה לטובת כלל התושבים, אך היא אינה זו שקובעת את הדרישות המקצועיות מבעלי העסקים, ואין לה שליטה על דרישות אלו.
לעומת זאת, משרדי ממשלה הקובעים את הכללים והדרישות המקצועיים, מרוחקים מחיי היומיום ומהצרכים של התושבים ובעלי העסקים, מנסחים כללים היורדים לפרטי פרטים, שלא תמיד מתעדכנים עם התפתחות החיים העסקיים במדינה, מכבידים, לעיתים קרובות, על בעלי העסקים שלא לצורך.

חוסר אמון

קה לשתחרר מהתחושה שעודף הרגולציה נובעת, לפחות בחלקה, מהנחות בסיס של חוסר אמון. חוסר אמון בבעלי עסקים שיבצעו את שנדרש מהם על פי חוק, חוסר אמון ברשויות המקומיות שיידעו לנהל את העסקים בתחומן בדרך נכונה. כך הוגבלה ה"זכות" להוצאת רישיון בהליך מקוצר רק ל"צדיקים גמורים" שלא עברו על הוראות החוק ב 3 שנים הקודמות להגשת הבקשה ( כאילו מתן רישיון בהליך מזורז איננו אינטרס של כלל המערכת אלא "הטבה" הניתנת לבעלי עסקים), כך למשל נשלל כמעט לחלוטין (למרות הוראות סעיף 8א1 לחוק) שיקול הדעת המוקנה לרשות המקומית לתת רישיון לעסק שאינו מסכן את הציבור ללא שיעמוד בדרישות חוק התכנון והבניה, גם אם לרשות אין כל כוונה לאכוף דינים אלו וגם אם הרשויות הארציות אינן מאפשרות קידומי תוכניות במשך שנים רבות.  

במקום לאמץ גישה ישירה ופשוטה לפיה יש כללים ואנשים יקיימו אותם, ומי שלא יקיים את הכללים ייענש אומצה גישה של ניסוח כללים מסובכים ומורכבים שכן הנחת המוצא היא שיש לחסום רמאויות כאלו ואחרות. ואין לדבר סוף. 

במקום לאפשר לכל מי שמנהל עסק לא מורכב לקבל רישיון בהליך מזורז, ללא תנאים מוקדמים ולקבוע שאם לא יקויימו תנאי החוק ישלל הרישיון והעסק ייסגר, הכניס המחוקק תנאים וסייגים אין סופיים לקבלת רישיון בהליך מזורז, דבר המכביד ומסרבל את כלל מערכת הרישוי ללא צורך.

העדר הבחנה בין עסקים גדולים וקטנים

מנגנוני "הרישוי הדיפרנציאלי", מסדירים הקלה פרוצדורלית בהליכי הרישוי לעסקים שמעצם טיבם נחשבים לפחות מורכבים. אך אין הבחנה בדרישות "נותני האישור" בין עסקים קטנים ובינוניים באותו סוג של עסק (מפרט אחיד למסעדה יהיה אותו מפרט אחיד בין אם שטח המסעדהוא 100 מ"ר או 500 מ"ר).  על פי גישת הרגולטור מספרה, למשל, תמיד תהיה עסק קטן (גם אם היא משתרעת על פני שתי קומות ומשרתת עשרות לקוחות בו זמנית) ואילו ייצור מזון יהיה תמיד עסק גדול ועתיר סיכון (גם אם מדובר באישה האופה מספר מועט של עוגות לסופי שבוע).

העדר עידכון דרישות מקצועיות

הרגולציה  הנוגעת לדרישות מבעלי העסקים אינה עומדת בקצב השינויים בשוק הטכנולוגי והמסחרי עד כדי כך שנשאלנו האם פיתוח תוכנה יחוייב ברישיון לייצור המוצר אליו מתייחסת התוכנה. כך גם למשל, דרישות משרד הבריאות מבתי אוכל לא עודכנו שנים רבות, למרות שחלקן איבדו את הרלוונטיות שלהן.

מחסור בכוח אדם

על האמור לעיל נוסיף מחסור כרוני בכוח אדם, העדר יחידות ייעודיות לרישוי עסקים בחלק ממשרדי הממשלה השונים וגם ברשויות המקומיות. מחסור זה מקשה מאד הן על הבקרה והניתור ברשויות השונות של עסקים קיימים שאינם ממלאים את דרישות החוק, והן על  מתן השירות לבעלי עסקים על מנת לקדם ולסייע לבעלי העסקים ברשות המקומית. וכך, בעלי העסק (הקטן והבינוני ברוב המקרים), מוצא עצמו לבד במערכה מול מנגנון, שלעיתים קרובות, אינו מובן לו ובשל כך כך הופך למפחיד ומאיים. בעלי עסקים אלו יידרשו להוצאות גדולות לשם שכירת יועצים ובעלי מקצוע נוספים ולהוציא לשם כך סכומים גדולים שניתן היה לחסוך בהם במאמץ רשותי קטן.

"תפיסת טרמפ" על רכבת רישוי העסקים

בעל עסק מסוג אלו הנזקקים לרישיון חייב לפנות לרשויות לשם קבלתו. לעומת זאת, בעל עסק שלא נדרש לרישיון, פשוט מנהל את עסקו כרצונו. לאור זאת קיימת תופעה של הוספת דרישות כאלו ואחרות מבעלי העסקים הנזקקים לקבלת הרישיון גם אם מדובר בדרישות המחוייבות לשם קידום מטרות החוק. כך למשל ניסו בעבר לכפות על בעלי עסקים הנזקקים לרישיון להתחייב שלא יפעילו את עסקם בשבתות, כך למשל ניסו לאכוף את תקנות הקורונה באמצעות רישוי עסקים, וכך מספר רשויות ניסו להתנות מתן הרישיון בקיום תנאים הזרים למטרות החוק. ברור שניסיונות אלו מפחיתות את רמת האמון של התושב ברשויות ומעוררות תרעומת, במקרה הטוב ואי קיום מכלול הוראות החוק במקרה הרע.   

האמור לעיל אינו מהווה את מכלול הכשלים בחוק רישוי עסקים וביישומו אלא מצביע על התופעה שלמרות שיש כוונות טובות רבות להקל על בעלי העסקים בהליך ובדרשיות לשם קבלת רישיון, הרי שבפועל המערכת נעשית יותר ויותר מורכבת ומסורבלת.
ייתכן בהחלט שזה הרגע לעצור את העגלה, להיזכר מה רצינו בראשית הדרך ולסלול את הדרך הקצרה והפשוטה המובילה להשגת מטרות אלו, במקום להוסיף עוד ועוד דרישות מורכבות ומסורבלות. 

סיכום ומסקנות

נראה שאין חולק כי מטרות החוק הן טובות וראויות, וגם לא ניתן לחלוק על התפקיד המרכזי והחשוב שהרשויות המקומיות ממלאות בהליך זה, אלא שמרוב סבך בירוקרטי של אין ספור תקנות, צווים, נהלים ומפרטים אחידים, שבחלקם הגדול מפנים לאותן אין ספור תקנות וצווים, יכולת בעל העסק  לדעת מה נדרש ממנו ומדוע רק פחתה.

למיטב הבנתנו, הליך הרישוי, על כל 4 מסלוליו, הינו הליך קשה ומורכב גם עבור הרשויות עצמן המתקשות להטמיעו. הרי ברור שאם ההליך קשה לרשויות עצמן, הוא לא יכול להיות קל ופשוט עבור בעל העסק. קיימת סימטריה בעניין זה.

ועוד – ההליכים היום בהוצאת הרישיון מאד מורכבים, אולי הם יותר וודאיים אבל על מנת להבין ולהשיג וודאות זו נדרשים מיומנויות שנראה כי אין לרבים, כך שאותה וודאות נכספת, אינה מושגת בסופו של יום.

היה נכון לרתום את כל הגורמים הרלוונטיים המקצועיים והרגולטיביים כך שיראו זה את זה וזה את דרישותיו של זה ויובילו את העגלה לכיוון אחד.

היה נכון, לעצור , לחשב מסלול מחדש ולקבוע את הכללים ההכרחיים בלבד ולא את המספר המירבי של כללים שיכסו את כל המקרים האפשריים.

היה נכון להעביר את מירב האחריות לבעלי העסקים לניהול עסק בטוח ובטיחותי, להגביר את מנגנוני האכיפה במקום את מנגנוני הרישוי ולהותיר לרשות המקומית שהיא הגוף המתכלל, הגוף שאיתו בה בעל העסק במגע הישיר, והגוף השלטוני שאחראי על רווחת התושבים במעגל הראשון, את מקסימום מרחב שיקול הדעת לאפשר ניהולם של העסקים בתחומה.

גישה כאמור בודאי תפנה כוח אדם העוסק כיום במרדף אחר בעלי העסקים, לסיוע לבעל העסק ומתן שירות טוב יותר.

במסגרת זו היה נכון להעביר אחריות רבה יותר לכתפיו של בעל העסק, במקום להטילה בכול הזדמנות על כתפי הרשויות בבחינת "הכיס העמוק" היכול לשאת בעלות של דברים שמשתבשים.

אין מקום להעברת אחריות לבעל העסק רק אם נמצא כזה שהוא צדיק תמים (ראה הוראות סעיף 6א2 לחוק רישוי עסקים), אלא העברתה כשיטה רגולטיבית מובנית. בעל העסק אינו עבריין בהכרח אלא אם יוכח אחרת, אלא חבר נורמטיבי בחברה. היה נכון להתייחס אליו ככזה, ויותר. זהו חבר בעל ערך המניע את הכלכלה  ולא מי שצריך לחשוד בו ולרדוף אותו.

אנו משוכנעים שראיית הדברים באור המוצג לעיל תוכל להביא להפחתה אמיתית ברגולציה המורכבת יתר על המידה בתחום רישוי העסקים, והפחתה מהותית בעלויות הליך הרישוי ותחזוקה רגולטיבית של התחום ובכך ירוויחו הרשויות הרגולטיביות, בעלי העסקים והמשק בכללותו.

פסקי דין:
בג"צ 161/52 חברת המזקקים של א"י בע"מ נ. ראש עיריית ראשון לציון ואח' (פד"י  כרך ז, תשי״ג/תשי״ד־1, 113)

חקיקה:
חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968
לנוסח פקודת המשקאות המשכרים ופקודת המלאכות והתעשיות ראה: חקיקה הקודמת לחוק ריוי עסקים
פקודת העיריות [נוסח חדש]