פטור מפרסום מפרט אחיד- עקב אכילס של רפורמת הפחתת רגולציה ברישוי עסקים

בצו רישוי עסקים ניתנו פטורים מפליגים למשרד הבריאות ולמשרד להגנת הסביבה מפירסום מפרטים אחידים לפרטי רישוי. כך גם תקנות רישוי עסקים לעסקים מורכבים מאפשרות למשרד להגנת הסביבה להאריך באופן משמעותי ומהותי את תקופות הזמן בהן הוא נדרש להתייחס לבקשות של בעלי עסקים

מאמר זה מפרט את הפטורים וההקלות שניתנו למשרדים האמורים ואת משמעות הקלות אלו לבעל העסק.

מבא

חוזקה של שרשרת נמדד לפי החולייה החלשה ביותר שבה. כך גם חוזקה של הרפורמה ברישוי עסקים, שנועדה, בין היתר, להפחית את הנטל הרגולטורי על בעלי העסקים, יימדד על פי עמידתם בפועל, של כל הגורמים שאישורם נדרש כדי לתת רישיון עסק (להלן: “נותני האישור”), באותם היעדים.

אחד האמצעים המשמעותיים ביותר להפחתת הרגולציה ברישוי עסקים הינו החלת החובה על כל נותן אישור לפרסם את דרישותיו מלגבי כל סוג עסק טעון רישוי באופן פומבי. (“מפרט אחיד”).  מאחר והליך פירסום המפרטים האחידים לא התקדם במשך עשור, הוספו בתיקון 34 לחוק רישוי עסקים, לוחות זמנים מחייבים לפרסום מפרטים אחידים על ידי כל נותני האישור ולוחות זמנים קשיחים למתן תגובות של כל גורמי הרישוי. (1)

אלא,  שבמקביל, קיימת חקיקה נוספת הפוטרת את משרד הבריאות  והמשרד להגנת הסביבה מפרסום  מפרטים אחידים למספר לא מבוטל של עסקים וכן קיימת חקיקה ומאפשרת אורכות, שבפועל חלקן אינו מוגבל בזמן, למתן התייחסות המשרד המשרד להגנת הסביבה לבקשה לרישיון עסק.

נתונים עובדתיים ומשמעותם

סוגי עסקים הטעונים רישוי, המשרד להגנת הסביבה ומשרד הבריאות כנותני  אישור

לא כל העסקים המנוהלים בישראל טעונים רישיון עסק. רשימת העסקים הטעונים רישיון עסק (201 במספר) מפורסמת בתוספת הראשונה לצו רישוי עסקים (להלן: “הצו”, “צו רישוי עסקים”)

לגבי כל סוג עסק המצוי ברשימה זו מצוין בצו  מהן המטרות, אשר לשם ההגנה עליהן, נכלל סוג העסק באותה הרשימה.  משרדי הממשלה הממונים על אותם התחומים המנויים במטרות האמורות  (“נותני אישור”), יידרשו, לגבי חלק מסוגי העסקים לתת אישורם בטרם יינתן לעסק רישיון, ולגבי סוגי עסקים אחרים יינתן לעסק רישיון ללא אישורם, אך הבקשה לרישיון תועבר לידיעתם והם יוכלו להביע עמדתם ( סימון + בטורהרלוונטי בצו לעסק הטעון אישור, וסימון [+] בטור הרלוונטי בצו לעסק בו מועברת הבקשה לרישיון לידיעה בלבד של נותן האישור).

על פי הקבוע בצו, המשרד להגנת הסביבה הוא “נותן אישור” ל 85 סוגי עסקים. ל 54 סוגי עסקים מתוכם נדרש אישור בפועל של המשרד להגנת הסביבה לשם מתן רישיון לעסק, ול 31 סוגי עסקים לא נדרש אישור בפועל של המשרד להגנת הסביבה, והבקשה לרישיון מועברת לידיעה בלבד.

הסמכה והעדר הסמכה של בעלי תפקידים ברשויות המקומיות-

להשלמת התמונה יצוין כי, על מנת לצמצם הליכים בירוקרטיים, הסמיך המשרד להגנת הסביבה בעלי תפקידים ברשויות המקומיות (להלן: “היחידות הסביבתיות”) אשר יוכלו לבדוק ולאשר, מתן רישיון  ל 35 סוגי עסקים, ללא צורך בהעברת הבקשה לרישיון לגורמים הממונים במשרד(2).

לעומת זאת משרד הבריאות לא הסמיך כל בעלי תפקידים ברשויות המקומיות למתן אישורו, אך בחלק לא מבוטל של הרושיות קיים נוהג כי הרישיונות אשר מועברות למשרד הבריאות “לידיעה בלבד” מועברות בפועל לבדיקתם של התברואניפם הרשותיים.

החובה לפרסם “מפרטים אחידים” והפטור למשרד להגנת הסביבה 

חוק רישוי עסקם מחייב את נותני האישור לפרסם מפרטים אחידים לסוגי עסקים בהם אותם משרדים הם נותני אישור.

החובה לפרסום המפרטים האחידים נועדה “להתמודד עם בעיות חוסר הוודאות של בעלי העסקים באשר לתנאי הרישיון “(3). למונח  “חוסר וודאות” בהקשר זה יש כמה רבדים והוא טומן בחובו סיכון כספי לא מבוטל. מעבר לצורך בשקיפות ויכולת הצפייה של בעל העסק האם יוכל בכלל לקבל רישיון לעסקו, במה יהיה כרוך הליך קבלת הרישיון, עלויותיו ומשך הזמן המקסימלי להליך זה, ירצה בעל העסק לדעת כי לא יוצבו לו דרישות סותרות מנותני אישור שונים. מכאן החשיבות שכל נותני האישור יפרסמו את דרישותיהם ביחס לכל סוג עסק. לא כך הם פני הדברים.

על פי הוראות צו רישוי עסקים, ניתן למשרד להגנת הסביבה פטור מפרסום “מפרט אחיד” ביחס ל 35 סוגי עסקים המהווים כ 40% מכלל סוגי העסקים בהם המשרד להגנת הסביבה הוא נותן אישור(4). 

כל העסקים להם ניתן הפטור האמור מתייחסים לייצור על גווניו ועיבוד חומרים שונים. לגבי 9 סוגי עסקים מתוכם, בנוסף לפטור שניתן למשרד להגנת הסביבה, ניתן גם פטור מלא או חלקי  מפרסום מפרט אחיד לנותני אישור נוספים.

המשרד להגנת הסביבה ו”עסקים מורכבים”

“עסק מורכב” הוגדר בתקנות רישוי עסקים לעסקים מורכבים (5) (להלן: ” תקנות העסקים המורכבים”), כעסק אשר ניתן למשרד להגנת הסביבה פטור מפרסום מפרט אחיד לגביו, וכן רשימה של 11 סוגי עסקים נוספים המנויים בתוספת לאותן תקנות (6) בסך הכל 45 סוגי עסקים הוגדרו כ “עסקים מורכבים” מתוך 54 סוגי עסקים להם נדרש אישור המשרד בפועל, לשם מתן רישיון.

משמעות ההגדרה של עסק כ”עסק מורכב”-

על פי הוראות “תקנות העסקים המורכבים”, הוארכו באופן משמעותי המועדים לעריכת ביקורת המשרד לשם קביעת תנאים למתן רישיון או בדיקת עמידתו של העסק בתנאים הנדרשים למתן רישיון – 75 ימים במקום 30, ולעניין ביקורת לשם פיקוח על הוראות לפי החוק המועד הוארך ל 90 יום.

השוני המהותי והמשמעותי ביותר (ברמת game changer) בין הוראות החוק החלות על כל יתר נותני האישור לבין הוראות תקנות העסקים המורכבים החלות רק על המשרד להגנת הסביבה, הן אלו המתייחסות לעריכת ביקורת חוזרת על מנת לוודא תיקון ליקויים, אשר את תיקונם דרש המשרד להגנת הסביבה, כתנאי למתן אישורו.

על פי הוראות סעיף 8ד(ג)(3)(ב)  לחוק (החלות, כאמור, על כל נותני האישור למעט המשרד להגנת הסביבה), היה ונקבע כי הוכחת תיקון הליקויים תיעשה  על דרך של ביקורת חוזרת של נותן האישור, יהיה על נותן האישור לבצע את הביקורת החוזרת בתוך 30 יום מיום שבעל העסק הודיע כי תיקן את הליקויים. היה ולא נערכה ביקורת חוזרת במועד, יוכל בעל העסק להגיש הצהרה כי תיקן את הליקויים ויראו את העסק כעסק שתוקנו בו הליקויים. מרגע שרואים את העסק ככזה שתוקנות בו הליקויים, נפתחת הדלת למתן רישיון עסק.

לעומת זאת, בתקנות העסקים המורכבים, התקופה לעריכת ביקורת חוזרת הוארכה מ 30 יום ל 60 יום, אך הבעיה המהותית נעוצה בקביעה הנוספת, כי היה ולא נערכה ביקורת חוזרת, לא ניתן יהיה להסתמך על הצהרת בעל העסק כי תיקן את הליקויים במקום עריכת ביקורת חוזרת.

משמעות הדבר היא, מעבר להתארכות משמעותית של הליך הרישוי בכללותו, כי בעל העסק לא יוכל לקבל רישיון לעסקו כל עוד לא נערכה בפועל ביקורת חוזרת לבדיקת תיקון הליקויים, שאת תיקונם דרש  המשרד להגנת הסביבה, שכן אין כל “סנקציה” המוטלת על המשרד להגנת הסביבה אם לא ערך את הביקורת בתוך 60 הימים שהוקצבו לו.

התוצאה היא, שבפועל החוק אינו מגביל את המשרד להגנת הסביבה במועד לעריכת הביקורת החוזרת ולכן אין בפועל כל מגבלת זמן לסיום הליך מתן הרישיון לאותם  45  “עסקים מורכבים” (22.4% מכלל העסקים הטעונים רישיון עסק,  53% מהעסקים בהם המשרד להגנת הסביבה הוא נותן אישור, ו 83% מהעסקים להם נדרש אישור בפועל של המשרד להגנת הסביבה לשם מתן רישיון עסק).

העדר הבחנה בגודל ובמסוכנות העסק

בעוד שביחס לחלק גדול מסוגי העסקים רמת המסוכנות והמורכבות של העסק הוגדרה כפונקציה של שטחו (7), הרי שרשימת ה”עסקים המורכבים” אינה מבחינה לעניין מורכבות העסק בין עסק קטן לעסק בינוני או גדול. כל העסקים מהסוגים הרלוונטיים יוגדרו כ “עסקים מורכבים” ללא כל הבחנה האם מדובר בעסק שהוא מורכב באמת בפועל. כך, למשל,  אין כל הבחנה לעניין “מורכבות העסק” בין מחסן לחומרי הדברה בשטח של 50 מטר לבין מפעל מסיבי לייצור חומרי הדברה,  אין כל הבחנה בין מקום המתקן כלי טיס קטנים בלבד לבין מפעל לייצור כלי טיס, ואין כל הבחנה בין נגריה קטנה בה עובד אדם אחד לבין מפעלי ייצור רהיטים.

פטור מפרסום מפרטים אחידים- משרד הבריאות ומשרדים נוספים

מאמר זה מתייחס אמנם, רובו ככולו, לפטורים מפרסום מפרט אחידי שניתנו למשרד להגנת הסביבה. נותן אישור נוסף שהצו מקנה לו פטור משמעותי מפרסום מפרטים אחידים הינו משרד הבריאות. משרד הבריאות הינו “נותן אישור” ל 54 סוגי עסקים ( 16 מתוכם הם בקטוגורית רישוי של “לידיעה בלבד”), כאשר ביחס ל 14 ניתן מתוכם ניתן למשרד פטור או פטור חלקי מפרסום מפרט אחיד. 

קיימים עוד נותני אישור ש”קיבלו” פטור מפרסום מפרט אחיד ביחס לחלק מסוגי העסקים שנקבע כי  אותם משרדים הם “נותני אישור”, אך זאת במספרים הרבה פחות משמעותיים. 

דיון

מהנתונים המובאים לעיל עולות מספר נקודות מטרידות המשליכות על יכולתה של הרפורמה ברישוי עסקים להפחית בצורה אמיתית ומשמעותית את הרגולציה המכבידה על בעלי העסקים בבואם להוציא רישיון עסק.

כפי שנאמר בראשית המאמר, אחת המטרות העיקריות של הרפורמה היא יצירת וודאות בדבר הדרישות שידרשו מבעלי העסקים לשם פתיחת העסק ובדבר לוח הזמנים המוערך למשכו של הליך הוצאת הרישיון.

תיקון 34 לחוק רישוי עסקים נועד “לעשות סדר” בעניינים אלו- הן על דרך של קביעת לוח זמנים לפרסום המפרטים האחידים על ידי נותני האישור והן על דרך של הגבלת לוחות הזמנים למתן תגובת נותני האישור בצד “סנקציה” שאם לא יעמדו בלוחות זמנים אלו, בעל העסק יקבל רישיון  או היתר זמני להפעלת עסקו, ללא אישורם.

המשרד להגנת  הסביבה הוא “בן מועדף”  בכך שחוקקה מערכת כללים שונה המתייחסת למשרד זה בלבד. המשרד להגנת הסביבה הופטר מפרסום מפרטים אחידים לכשליש מהעסקים בהם הוא נותן אישור, קיבל אורכות למתן תגובתו במסגרת הליך הרישוי  לכמעט רבע מכלל העסקים טעוני הרישוי ולוחות הזמנים למתן תגובתו ואישורו לא גודרו כשם שנעשה ביחס לנותני האישור האחרים.

כאמור, יצירת מערכת כללים שונה החלה על נותן אישור אחד, משפיעה על מכלול ההליך לקבלת רישיון ואינה מוגבלת ליחסי בעל העסק עם אותו נותן אישור בלבד.

מתן הפטור מפרסום מפרטים אחידים מוביל, בין היתר, להעדר קריטריונים ברורים, שקיפות ושוויוניות בדרישות מבעלי העסקים.

ויותר מכך- בעוד נותני האישור האחרים, שפרסמו מפרטים אחידים מוגבלים ביכולת להוסיף דרישות על האמור במפרט האחיד (סעיף 7ג(4) לחוק רישוי עסקים) הרי שגוף הפטור מפרסום המפרטים האחידים פטור גם מהגבלה זו ויכול לשנות ולהוסיף על דרישותיו ככל שימצא לנכון, ללא הגבלת זמן וללא הגבלת עלות.

ועוד- פרסום מפרטים אחידים מונע מצב בו יוצבו דרישות סותרות לבעל העסק על ידי נותני אישור שונים. פטור מפרסום מפרט אחיד עלול לטרפד השגת מטרה זו ולהחזיר את בעלי העסקים אחורה לימים של טרום פרסום מפרטים אחידים.

מנקודת מבטו של בעל העסק אין זה משנה אם הוא אינו יכול לתכנן את צעדיו קדימה בשל נותן אישור אחד או חמישה. די בכך שדרישותיו של נותן אישור אחד אינן ידועות מראש, ואינן מקובעות על בסיס הליך חקיקה- וכל הליך הוצאת הרישיון הופך מידוע וצפוי לבלתי ידוע ובלתי צפוי.

כך גם אין זה משנה אם רק נותן אישור אחד אינו מוגבל בזמן למתן אישורו או שכל נותני האישור אינם מוגבלים בזמן, שהרי כל עוד לא ניתן אישורם של כל נותני האישור הנדרשים בחוק, לא ניתן לקבל רישיון עסק. מה יעזור לו, לאותו בעל עסק, לדעת שהוא אינו יכול לצפות את משך הזמן להוצאת הרישיון רק כי נותן אישור אחד אינו מוגבל בזמן למתן תגובתו?

כפי שנכתב בראשית המאמר חוזק השרשרת הוא כחוזק החוליה החלשה שבה. די בכך שדרישותיו של נותן אישור אחד הינן נעלם לבעל העסק, והשרשרת הוודאית של הליך הוצאת רישיון עסק, לא ניתנת לסגירה.

מה ניתן היה לעשות

ראשית, לאור התקדמות והתפתחות המודעות לחשיבות הליכי הפחתת הרגולציה בישראל, נראה כי נכון יהיה לבחון מחדש את מתן הפטור למשרד להגנת הסביבה  מפרסום מפרטים אחידים ( וליתר המשרדים) לאחוז כל כך גבוה מהעסקים  בהם הוא נותן אישור.

שנית- יש מקום לעשות בחינה מחודשת ולבחון סיווג משני של מורכבות העסק על פי גודלו, כפי שנעשה בצו רישוי עסקים ביחס למסלולי הרישוי וכפי שנעשה על ידי רשות הכבאות וההצלה. נראה כי אין סיבה שיהיה  דין אחד למבשלת בירה משפחתית קטנה למפעל ענק כמו טמפו.

שלישית- היה ראוי כי תקנות העסקים המורכבים לא יצרו מצב בו הוסרה מגבלת הזמן של המשרד להגנת הסביבה להגיב להודעה של עסק כי ביצע את התיקונים שהתבקש, וכי גם תקופת זמן זו תוגבל.

לסיכום

ביחס לאחוז גבוה מסוגי העסקים בהם המשרד להגנת הסביבה הוא נותן אישור, המשרד הוחרג מהחובה לעמוד בלוחות הזמנים הנדרשים מיתר נותני האישור ומהחובה לפרסם את דרישותיו באופן שקוף ופומבי.

החרגה זו, אינה משליכה רק על חלקו של המשרד להגנת הסביבה בהליך הוצאת רישיון העסק אלא על מכלול הליך הוצאת הרישיון. כאשר בעל עסק אינו יודע מה יידרש ממנו וגם אינו יודע כמה זמן יארך ההליך, הרפורמה של הפחתת הנטל הרגולטיבי  בתחום רישוי עסקים, עלולה, בסבירות גבוהה, להפוך לאות מתה.

הערות שוליים

(1)- כך למשל נקבע ב’ 8ד(ג)(3)(ב) לחוק רישוי עסקים, התשכח”1968 ס”ח תשכ”ח מס’ 537 (להלן: “החוק”) כי כאשר נמסר לבעל עסק דן”ח ליקויים בעסק, ובדו”ח נקבע כי לאחר שבעל העסק יודיע כי תיקן את הליקויים על הגורם שביקש את תיקון הליקויים לערוך בדיקה חוזרת בעסק- היה ואותו גורם לא יבצע בדיקה חוזרת בתוך 30 יום יוכל בעל העסק להגיש הצהרה כי תיקן את הליקויים ויראו את העסק כעסק שתוקנו בו הליקויים.

(2) הסמכה לפי חוק רישוי עסקים, י”פ תשע”ד, 6845 פורסם ברשומות ביום 24.7.2014

(3) דברי הסבר  להצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2012) התשס”ט- 2009, ה”ח 436, עמוד 348. (תיקון החוק על פי הצעת חוק זו פורסם כחוק רישוי עסקים (תיקון מס’ 27), התשע”א-2019, ס”ח 2262.).

(4) הדבר בא לידי ביטוי בציון הספרה 1 בטור ה’, בטבלת העסקים טעוני הרישוי בתוספת הראשונה לצו.

(5) תקנות רישוי עסקים (קיום ביקורת בעסקים מורכבים לעניין שמירה על איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים או מטרדים), התש”ף- 2019, ק”ת 8283, עמ’ 36. (להלן: ” תקנות העסקים המורכבים”)

(6) פריט 10.9 ,שהינו סוג של פריט סל, לא נכלל בהגדרת עסקים מורכבים למרות שניתן למשרד להגנת הסביבה פטור מפרסום מפרט אחיד ביחס אליו.

(7) כך למשל, פריט 1.1 בתוספת הראשונה לצו המתייחס לרישוי בית מרקחת- שם מתקבל אישור רשות הכבאות וההצלה על סמך תצהיר בעל העסק לכל עסק בשטח של עד 200 מ”ר, ומעבר לגודל עסק זה, נדרש אישור בפועל של הרשות.