מתן רישיון למרות התנגדות המשטרה- פסק דין כפר כנא

בפסק דין שניתן בחודש דצמבר 2020 נדונה עתירת המשטרה כנגד החלטת רשות הרישוי בכפר כנא לתת לבעל עסק רישיון למרות התנגדותה. בית המשפט קיבל את עמדת רשות הרישוי.

הגשת עתירה מנהלית על ידי נותן אישור כנגד רשות רישוי הינה חריגה בהתנהלות הכללית של רשויות הרישוי ונותני האישור, מה עוד  שמדובר בעתירה שהוגשה על ידי המשטרה.

מאמר זה סוקר את פסק הדין  תוך בחינת ההבדלים בין פסק דין זה לפסק דין עוספיה, שגם בו נדונה עתירה מנהלית של המשטרה נגד החלטת רשות רישוי למתן רישיון. שם ביטל בית המשפט את הרישיון, שניתן בניגוד לעמדת המשטרה.

חשיבות ההשוואה נובעת, להבנתנו, מהשלכת הרוחב של פסקי דין אלו על סמכותה הכללית של רשות רישוי לתת רישיון לעסק למרות התנגדות נותן אישור.

פסק דין כפר כנא- עיקרי עובדות המקרה-

נשוא פסק הדין הינו עסק של מטווח למעין רובי אויר המכונים איירסופט. מהאמור בפסק הדין עולה כי העסק סווג כ “מתקן שעשועים” (פריט רישוי שאינו טעון אישור המשטרה), ובאפריל 18 ניתן לעסק רישיון.
ככל הנראה במהלך שנת 2020, המשטרה הודיעה לרשות הרישוי כי היא מתנגדת למתן הרישיון מהסיבה שיש  בידה מידע מודיעיני לפיו בעל העסק מכר בחצר ביתו רובים מסוג איירסופט, כאשר חלקם הוסבו לכלי נשק המסוגלים להמית.

יצויין כי במועד מתן פסק הדין מכירת רובים אלו אינה מהווה עבירה פלילית, וכי לאור התנגדות המשטרה, רשות הרישוי הוסיפה הגבלות על בעל העסק.

המשטרה טענה, בין היתר, כי מדובר בהפרת תנאי ברישיון, שכן (להבנתנו) הרישיון ניתן להפעלת מתקני שעשועים ולא למכירת אותם רובים. עוד טענה המשטרה כי לבעל העסק יש עבר פלילי וכי הגם שייתכן שהראיות שבידה אינן חוצות את הרף הפלילי, לעניין החלטתה זו, די ברף ראיות מנהלי.
כך גם טענה המשטרה כי מאחר והיא הגוף המקצועי האמון על שלום הציבור, רק בהינתן נימוקים כבדי משקל ניתן לסטות מהמלצתה, וכי ההגבלות שהטילה רשות הרישוי אינן מספקות.

מועצת כפר כנא טענה כי הפעילה שיקול דעת ראוי, כי המשטרה לא העבירה לה אף ראיה מתוך החומר שבידיה, כי במאזן שבין חופש העיסוק לבין החשש התיאורטי לסכנה לשלום הציבור- ההגבלות החדשות  שהטילה הרשות מאיינות את החשש האמור. לגבי עסקת המכירה, טענה המועצה כי המשטרה אינה טוענת שהעסק שימש לצורך מכירה זו, ולכן הטענה אינה רלוונטית לעניין רישיון העסק.

בית המשפט דחה את עתירת המשטרה וקבע כי:

התערבות המשטרה מכוח הוראות סעיף 8א2– בית המשפט קיבל את הטענה כי המשטרה יכולה להתנגד למתן רישיון עסק גם אם אינה גורם נותן אישור לסוג העסק המסוים על פי הצו, וזאת מכוח הוראות סעיף 8א2.

שיקול דעת הרשות–  בית המשפט בחן האם שיקול הדעת המנהלי של הרשות הופעל כראוי, בהינתן שבית המשפט אינו שם את שיקול דעתו במקום שיקול דעת הרשות אלא רק בוחן את סבירות שיקולי הרשות.

בית המשפט הגיע למסקנה, כי בהציבה את התנאים הנוספים לבעל העסק, איזנה הרשות במידה ניכרת את הערך של חופש העיסוק והערך של שלום הציבור ואיינה במידה סבירה את הסכנה עליה הצביעה המשטרה.

עבר פלילי של בעל העסק–  בית המשפט קבע כי לא מדובר בעבר פלילי מכביד והראיה היא, שלמרות עבר זה לא הייתה מניעה בעבר מלתת לבעל העסק רישיון.

שימוש בחומר מודיעיני–  בית המשפט קבע כי מדובר בחומר מודיעיני ישן ואף ישן מאד וגם אם יש בו ממש הרי שהתנאים החדשים שהוטלו על בעל העסק מאיינים בצורה ניכרת את החשש לפגיעה בשלום הציבור.

החשד למכירת אקדח איירסופט–  בית המשפט קבע שבעת מתן החלטתו לא מדובר בעבירה פלילית, וכי אין חשש לפעילות עבריינית בתוך העסק. כך גם נקבע כי אם מדובר בהפרת תנאי הרישיון, הרי שנדרשת רמת הוכחות ברמה הגבוהה מרמת הראיות המנהלית.

מבין השורות בפסק הדין  עולה נימת ביקורת  על התנהלות המשטרה, שכן מכירת כלי האיירסופט אינה מהווה עבירה פלילית ולכן המשטרה אינה יכולה לפעול על פי הדין הפלילי במניעת מכירת כלים אלו והיא משליכה את יהבה על הדין המנהלי, אך יש לבחון בהתאם את החלטת הרשות- האם היא אכן לוקה בחוסר סבירות מנהלי.

בית המשפט הדגיש כי חובה על הרשות לשקול את עמדת משטרת ישראל אך מנגד מצופה מהמשטרה שתעביר כל מה שניתן לרשות מבלי לפגוע בחסיונו של החומר המודיעיני, שכאמור במקרה זה היה מאד ישן.

השוואה לפסק דין עוספיה

למקרא פסק דין זה מתבקשת השוואה לפסיקת בית המשפט בעניין עוספיה. גם בעניין עוספיה התנגדה המשטרה למתן רישיון לעסק בשל מידע מודיעיני לפעילות פלילית, הרשות התעלמה מהתנגדות זו והוציאה לעסק רישיון. בעניין עוספיה ביטל בית המשפט את הרשיון שניתן על ידי הרשות.

יצויין כי נקודת המוצא לבחינת פעולות הרשות בשני המקרים הייתה דומה. בשני המקרים קבע בית המשפט כי יתערב בשיקול דעת הרשות רק אם מדובר בחוסר סבירות קיצוני, כי עמדת המשטרה איננה השיקול היחיד ועל רשות הרישוי להביא בחשבון את מכלול השיקולים תוך מתן משקל הולם לעמדת המשטרה.

הבדלים בין פסקי הדין:

על מנת שניתן יהיה להגיע למסקנות כלשהן מההשוואה בין שני פסקי הדין מצאנו לנכון לעמוד על מספר הבדלים שנראו לנו רלוונטיים.

שיקול דעת מקצועי של הרשות במקום שיקול דעת המשטרה-
בפסק דין כפר כנא  אישר בית המשפט את סבירות שיקול דעת הרשות, אשר לא קיבלה את עמדת המשטרה, הוסיפה תנאים משלה לבעל העסק ובכך, סבר בית המשפט, איינה את הסכנה לשלום הציבור. בכך בעצם אישר בית המשפט את פעולת הרשות ששמה את שיקול דעתה המקצועי במקום שיקולי המשטרה.

לעומת זאת בפסק דין עוספיה ביטל בית המשפט את הרישיון שניתן על ידי הרשות בין היתר מהסיבה שהעסק פעל ללא רישיון שנים רבות, שהבקשה לרישיון הוגשה בחופזה רבה יום אחד לאחר החלטת בית המשפט על סגירת העסק  (לפי סעיף 22ב), והרישיון הוצא בתוך 8 ימים, ללא התייחסות לעמדת המשטרה וללא התייחסות לדברי בית המשפט הנוגעים למידע המודיעיני, שעל בסיסו התנגדה המשטרה למתן הרישיון. בין השורות ניתן לקרא כי בית המשפט ראה את פעולות רשות הרישוי כניסיון לעקוף הליכים משפטיים שהתנהלו בין המשטרה ובעל העסק בפניו.

התערבות הרשות בשיקול הדעת המקצועי של המשטרה-
בפסק דין עוספיה קבע בית המשפט כי הרשות אינה מוסמכת להחליט שהמידע שבידי המשטרה אינו רציני אלא עליה לקבל את עמדת המשטרה המקצועית כפי שהיא ולתת להתנגדות זו את המשקל הראוי במכלול שיקוליה.
לעומת זאת בפסק דין כפר כנא  קיבל בית המשפט את התנהלות הרשות לפיה בהעדר המצאת המידע המודיעיני לרשות, נכנסה הרשות בפועל בנעלי המשטרה ומצאה פיתרונות “מקצועיים” משלה. בית המשפט בחן פיתרונות אלו  ואישרם ככאלו המפחיתים די והותר את הסכנה לשלום הציבור.

הפעלת שיקול דעת הרשות-
בפסק דין כפר כנא הראתה הרשות כי הגם שהמשטרה לא המציאה לה כל ראיה באשר לסיבות להתנגדותה, היא הפעילה את שיקול דעתה, שקלה את עמדת המשטרה. הרשות מצאה פתרונות משלה להפחתה משמעותית של הסכנות עליהן הצביעה המשטרה, הגם שפיתרונות אלו לא היו מקובלים על המשטרה.
לעומת זאת בפסק דין עוספיה קבע בית המשפט כי הרשות לא התייחסה כלל להתנגדות המשטרה ולדברי בית המשפט הנוגעים למידע המודיעיני. בכך בעצם הביע בית המשפט את דעתו כי, הרשות כלל לא הפעילה שיקול דעת, או ששיקול דעתה היה בלתי סביר במידה קיצונית. 

פליליות המעשים המיוחסים לבעל העסק-
בפסק דין כפר כנא המעשים המיוחסים לבעל העסק אינם מהווים מעשים פליליים על פי הדין, בעוד שבפסק דין עוספיה השתכנע בית המשפט כי אכן מדובר במעשים פליליים.

שימוש בעסק לביצוע המעשים שבגינם קיימת התנגדות למתן רישיון
בפסק דין כפר כנא המעשה השלילי המיוחס לבעל העסק בוצע בפועל, לפי החשד, בביתו ולא בבית העסק, בעוד שבפסק דין עוספיה שוכנע בית המשפט כי אכן העסק עצמו שימש לביצוע המעשים הפליליים.

הליך משפטי קודם- בפסק דין עוספיה התנגדות המשטרה כבר נבחנה על ידי בית המשפט ואושרה על ידו ולאחר שמיעת שני הצדדים ואף הוצא לעסק צו סגירה לפי סעיף 22ב. בפסק דין כפר כנא התנגדות המשטרה לא נבחנה על ידי בית המשפט בטרם התקבלה החלטת הרשות.

קיום רישיון לעסק-
בפסק דין עוספיה היה מדובר בעסק שפעל ללא רישיון שנים רבות והרישיון הוצא “בחופזה” לאחר הוצאת הצו השיפוטי. בפסק דין כפר כנא היה מדובר בעסק שפעל ברישיון. המשטרה טענה כי העסק מפר את תנאי הרישיון.  בית המשפט עמד על ההבחנה ברמת הראיות הנדרשת כדי לטעון שעסק מפר תנאי רישיון (ראיות של ממש) לעומת התנגדות למתן רישיון (ראיות מנהליות).

בבואו לבחון סבירות החלטה של רשות רישוי הדוחה התנגדות משטרה למתן רישיון בדק בית המשפט בין היתר את- הליך קבלת ההחלטה על ידי הרשות ונימוקיו, פליליות המעשים המיוחסים לבעל העסק, רלוונטיות המידע המודיעיני,  קיומו של הליך משפטי קודם בו ניתן לשני הצדדים להעלות טיועוניהם ואת השאלה האם העסק פעל ברישיון.

סיכום-

את שני פסקי הדין הנדונים יש לראות, להבנתנו, בראיה רחבה של סמכות רשות רישוי למתן רישיון עסק גם בניגוד לעמדה מקצועית של נותן אישור. במאמר דלעיל השווינו בין שני פסקי הדין תוך ניסיון לעמוד על פרמטרים רלוונטיים, אשר יש להביאם בחשבון כאשר רשות רישוי מבקשת לדחות את העמדה המקצועית של נותן אישור. 

בשני פסקי הדין בחן בית המשפט את שיקולי הרשות בפועל כאשר, פעם אחת מצאם סבירים ופעם אחרת לא, בהתאם לנסיבות המקרה.

בשני המקרים בית המשפט קבע כי על הרשות לקבל את עמדת נותן האישור אך מותר לה להפעיל שיקול דעת סביר (ולהבנתנו גם מנומק), בבואה להחליט כי היא דוחה את עמדת אותו נותן אישור.

ונוסיף- כעקרון, רשות הרישוי אינה מהווה גורם מקצועי בהליך מתן רישיון העסק אלא גורם מתכלל של דרישות נותני האישור, (בכפוף לסמכותה להוסיף תנאים משלה על מנת לקיים את מטרות החוק ולמעט בדיקת עמידה בתכליות דיני התכנון והבניה). משכך, דחיית עמדתו של נותן אישור מקצועי, תוך הפעלת שיקול דעת מקצועי או מעין מקצועי משלה, מהווה חריג בפרקטיקה הנוהגת בתחום רישוי העסקים.

חריגים אף יותר הם המקרים בהם נותן אישור יגיש עתירה מנהלית כנגד מתן רישיון על ידי רשות הרישוי, שכן יש בידי נותן האישור סמכות אף לבטל רישיון בעצמו. בשני המקרים הנדונים, אין להוציא מכלל אפשרות שהגשת שתי העתירות הנדונות נבעה מהועבדה שהמשטרה לא הייתה גורם נותן אישור על פי צו רישוי עסקים לאותם עסקים, אלא התנגדה למתן הרישיון מכוח סמכותה לפי סעיף 8א2 לחוק, סעיף המאפשר לה להתנגד למתן רישיון לעסק מסוים גם אם אינה “נותן אישור”.

למאמר הסוקר את פסק דין עוספיה ראה- עוד על סמכות המשטרה לפי סעיף 8א2 – פסק דין עוספיא

פסיקה:

עת”מ (נצ’) 2181-09-20 משטרת ישראל נ. מועצה מקומית כפר כנא ( פורסם בנבו, 9.12.2020)
עת”מ 44905-02-20 משטרת ישראל נ. מועצה מקומית עוספיה ואח’ (פורסם בנבו, 31.5.2020)