אכיפה מנהלית ברישוי עסקים כאמצעי למיגור הפשיעה

 במאמר זה, המהווה מאמר המשך למאמר שפירסמנו – “בין אכיפה פלילית לאכיפה מנהלית בחוק רישוי עסקים”, אנו דנים בשימוש באכיפה המנהלית על פי הוראות חוק רישוי עסקים ככלי למיגור הפשיעה בישראל. 

מבא

חוק רישוי עסקים הינו חוק רגולטיבי במהותו. החוק נועד להסדיר את אופן קבלת רישיון העסק לסוגי עסקים מסוימים אשר ניהולם עלול לסכן את קיום איזו ממטרות החוק. חלק הארי של אמצעי האכיפה הנתונים לרשויות על פי החוק הינם מנהליים ו/או מנהליים באופיים.
מחד, בשל מטרותיו של החוק, נקבע כי הוא גובר על חוק יסוד חופש העיסוק. אך מאידך, מטרות החוק מנוסחות  באופן רחב, כך שהן כוללות את מלא רוחב תחומי אחריות המשרדים הממשלתיים והגורמים המופקדים על קיומן.
כך נוצר מצב בו, ביחס לגורמים המאשרים על פי חוק רישוי עסקים, קיימת גם חקיקה ספציפית המגדירה את סמכויותיהם ותחומי אחריותם, וגם מוקנים להם כלי אכיפה מנהליים הנוגעים לעסקים טעוני הרישוי. כל זאת בנוסף לכלי האכיפה הפלילית המוקנים על פי חוק רישוי עסקים.
לכן, כאשר בעסק טעון רישיון מתבצעות, לפי החשד, עבירות פליליות, קיימת גם האפשרות להגיש כתב אישום פלילי בגין אותן עבירות וגם האפשרות לפעול כנגד העסק באמצעים מנהליים ופליליים על פי חוק רישוי עסקים.

לאחרונה עלה לדיון השימוש שנעשה באמצעים האכיפה המנהליים הקיימים בחוק רישוי עסקים למלחמה בפשיעה (זנות, סחר בסמים, פשע מאורגן ועוד).
חלקו המשמעותי של שימוש באמצעים מנהליים אלו, מתבסס על מידע מודיעיני, אשר אינו מועבר לצד שנגדו ננקט ההליך, אלא כפראפרזה בלבד, ולעולם אינו נבחן במסגרת הליך פלילי. בהליך הפלילי, לעומת זאת, יתאפשר לנתבע להתעמת עם המידע שהוביל לסגירת העסק, ועל התביעה יהיה לחשוף את מלא ראיותיה ולהעמידן לבחינה בקריטריונים של משפט פלילי.
עיקר הטענה בהקשר זה היא, שלאחר הוצאת צווי הסגירה המנהליים או צווי הסגירה השיפוטיים, הנבחנים על פי קריטריונים מנהליים ומתבססים על מידע מודיעיני חסוי, לא מוגשים כתבי אישום בגין העבירות הפליליות בהן נחשדו בעלי העסקים, ולאלו אין כל דרך להתמודד  בבית המשפט עם הטענות שהועלו נגדם.

הכילים המנהליים הנוספים הנתונים למשטרת ישראל על פי חוק רישוי עסקים

במאמר  הנזכר לעיל סקרנו את אמצעי האכיפה, הנבחנים על פי קריטריונים מנהליים, הקיימים בחוק רישוי עסקים. עם זאת, למשטרת ישראל מוקנים בחוק רישוי עסקים  כלים מנהליים נוספים, שאינם מוקנים לגורמי הרישוי האחרים.
על הוראות סעיף 23(א) עמדנו במאמר דלעיל.
בנוסף, בתיקון 34 חוקק סעיף 8א2, המאפשר למשטרה להשתמש בסמכויותיה כדי למנוע מתן רישיון לעסק גם אם מתקיימים בו כל התנאים הנדרשים על ידי גורמי הרישוי (ובכלל זה התנאים אותם פרסמה המשטרה עצמה), “אם מצאה כי קיימות נסיבות שבשלהן אין לתת לעסק או למבקש הרישיון או היתר, מטעמים של שלום הציבור או בטחונו, לרבות עברו הפלילי של המבקש”.
כאמור, הוראות סעיף זה מאפשרות למשטרה לשקול שיקולים נוספים, מעבר לתנאיה הכללים הנוגעים לסוג העסק.
בהתאם למספר פסקי דין, סמכות זו נתונה למשטרה גם לגבי עסקים בהם היא אינה “נותן אישור”.

דוגמאות למקרים בהם פעלו באמצעות חוק רישוי עסקים כנגד עסקים בלתי חוקיים, ועמדת הפסיקה

“הולדתו” של חוק רישוי עסקים- משחקי קלפים אסורים

על פי דברי ההסבר להצעת חוק רישוי עסקים שהוגשה עוד בשנת 1967, הרקע לחקיקתו של החוק היה מקרה בו בבית קפה שקיבל רישיון למכירת משקאות משכרים התנהלו משחקי קלפים. בשל קיומן של שלוש פקודות שונות באותה העת לא ניתן היה לאכוף את האיסור על משחקי הקלפים. בעקבות כך הוכנה ההצעה לחקיקת חוק רישוי עסקים.  

מועדוני הימורים- משחקים אסורים

בשורת פסקי דין אישרו בתי המשפט הוצאת צווי סגירה מכוח חוק רישוי עסקים, בין צווי סגירה מנהליים ובין צווים מכוח סעיף 17 לחוק, כאשר במקום התנהלה פעילות פלילית. באותם המקרים- התנהלו “משחקים אסורים” כמשמעותם בחוק העונשין.

בפסקי הדין אורי אברהם ואפי כהן, אף התייחס בית המשפט לשאלה נשוא מאמר זה – האם ניתן להוציא צווים מכוח חוק רישוי עסקים, המסדיר פעילות חוקית, ביחס לעסקים שאינם חוקיים.

בפסק דין אפי כהן נקבע כי, לעניין תחולת חוק רישוי עסקים, השאלה הנכונה היא- האם הפעילות שמתבצעת במקום-לו הייתה חוקית- הייתה מחייבת רישיון עסק, ואילו השאלה הלא נכונה היא- האם בקשה לרישיון עסק הייתה מתקבלת או נדחית בשל קיום פעילות בלתי חוקית.

בפסק דין אורי אברהם אושרה תחולת החוק על פעילות בלתי חוקית, בין היתר בנימוק, שגם עסק המאכלס קהל מהמרים מעמיד את המשתמשים במקום בסכנה פוטנציאלית ללא קשר לחוקיות הפעילות, וכי העובדה שקיימים גופי אכיפה נוספים וחוקים נוספים החלים על המקרה אינה שוללת הפעלת סמכות מכוח חוק רישוי עסקים.

עיסוק בזנות

בשנים 2015 -2017 ניתנו מספר פסקי דין  בבקשות שהוגשו על ידי המשטרה לסגירת עסקים בטענה שהם מנוהלים ללא רישיון עסק, כאשר בפועל שימש המקום, לפי החשד, לעסקי זנות. פריטי הרישוי נשוא הבקשה היו פנסיון או אכסניה .
עמדת בתי המשפט בעניין זה אמנם לא הייתה אחידה, אך ניראה, שככל שמדובר בעבירות של מתן שירותי מין, בית המשפט לא אפשר ו/או לא נחה דעתו משימוש בחוק רישוי עסקים לסגירת עסקים אלו.

בפסק דין מיכאלוב בית המשפט עמד על ההבחנה בין עסק, שאילו היה מתנהל באופן חוקי ניתן היה להוציא לו רישיון אך מתנהלת בו גם פעילות בלתי חוקית, לבין עסק שכל מהותו הינה בלתי חוקית.
באותו פסק דין בית המשפט לא איפשר את פעולות האכיפה באמצעות חוק רישוי עסקים  וקבע כי “הניסיון לראות במי אשר מנהל מקום בו נשים מעניקות שירותי מין בתשלום, כמנהל “פנסיון”, מביא לזילות העבירה ומתן כסות עסקית ולגיטימית להתנהגות עבריינית ופוגענית זו”.

לעומת זאת בפסק דין פשייב נקט בית המשפט גישה שונה, וקבע שהמקום משמש גם לאכסניה בנוסף להיותו בית בושת, ולפיכך איפשר הפעלת כלי האכיפה על פי חוק רישוי עסקים, גם אם העיסוק העיקרי במקום איננו חוקי. בית המשפט הוסיף והביע את מורת רוחו  מפעילות כנגד עיסקי זנות במסגרת חוק רישוי עסקים והוסיף ביחס להתנהלות זו של המשטרה כי “לא לעולם חוסן”.

סעיף 8א2 לחוק ומעורבותם של גורמים עבריינים בניהול העסק

הוראות סעיף 8א2, המוזכרות לעיל, שנחקק בתיקון 34, המאפשרות למשטרת ישראל למנוע מתן רישיון עסק מטעמים של שלום הציבור או ביטחונו, לרבות בשל עברו הפלילי של המבקש,  משקפות את עמדת הפסיקה עוד טרם חקיקתו (פסק דין אבו כליב). החלטת המשטרה מכוח סעיף זה הינה החלטה מנהלית, ותתקבל על פי רמת ראיות ושיקולים מנהליים, ובכלל זה מידע מודיעיני חסוי. 

סמכות זו של המשטרה מאפשרת לה למנוע מתן רישיון עסק, כאשר לדעתה, מעורבים בניהולו גורמים עבריינים או שהעסק משמש לפעילות פלילית, גם אם העסק לכשעצמו פועל בהתאם להוראות החוק ואין בעצם הפעלתו משום עבירה על הוראותיו.

בשל סירוב המשטרה למתן רישיון לאנשים מסוימים מכוח סעיף זה (או הפסיקה טרם חקיקתו), התפתחה תופעה של “שותפים סמויים” בעסקים. דהיינו- מבקש רישיון העסק הינו אדם “ללא דופי”, אך בפועל העסק שייך או מופעל על ידי אדם אחר שלא היה מקבל את אישור המשטרה.

בפסקי דין אבי קרוק, יניב יהודה וזוהר משקאות, בית המשפט אישר את סירוב המשטרה למתן הרישיון בשל קיומו של מידע מודיעיני בדבר אותו שותף סמוי.

עם זאת בפסק דין חמו, שניתן לאחרונה, קבע בית המשפט כי בקשה להטלת סנקציה על בסיס הטענה כי אדם היה מעורב בעבריינות, למרות שלא הועמד לדין ולא הורשע, היא בעייתית. באותו מקרה בית המשפט בחן את המידע המודיעיני עליו התבססה בקשת המשטרה ולא מצא בו תימוכין למעורבות חמורה של מי מהמעורבים בפעילות ארגון פשיעה.

עוד נקבע שם כי יש להראות שהעבירות עליהן מסתמכת הבקשה קשורות בטבורו של העסק באופן היוצר סיכון שלא ניתן להפיגו בדרך אחרת.

מסיבות טבע וסחר בסמים

במסגרת המלחמה בסחר בסמים הושם הדגש לא אחת על מניעת מסיבות טבע ואירועי ענק מוזיקליים בשל מידע ו/או חשש כי באותם אירועים מתנהל סחר ער בסמים.

כך למשל, בתקופת חג הפורים של שנת 2019  בקשת המשטרה למנוע שני אירועים הגיעה לבתי המשפט. בפסק דין אקולוגיה באופק בית המשפט אישר, על סמך מידע מודיעיני, את הוצאת צו המניעה לאירוע. בפסק דין אס.טי.בי ביססה המשטרה את התנגדותה לאירוע הנדון על כך, שבמסיבה של אותם מארגנים שהייתה בצפון הארץ שנה לפני כן,  נפטרו שני אנשים כתוצאה משימוש בסמים, ולפיכך לא ניתן לתת אמון במארגנים. כאן בית המשפט קבע  כי מתן אימון או אי מתן אמון במארגנים איינו חלק מדרישות חוק רישוי עסקים אלא יכול להצדיק רק קביעת תנאים לקיום האירוע.  עוד נקבע כי  החשש והמידע המודיעיני יכולים לגרום להקשחת תנאים על מנת לאיין את הסיכון ויש לאזן בין חשדות המשטרה לבין הפגיעה בחופש העיסוק.

חוק רישוי עסקים כעבירת מקור לחוק הלבנת הון

לרשימה זו של שימוש בחוק רישוי עסקים למלחמה בפשיעה ניתן להוסיף דוגמה, שאמנם אינה קשורה במישרין למתן אישור לניהולו של העסק או אכיפה מכוח חוק רישוי עסקים, אך היא רלוונטית לענייננו.
מדובר בהוראת סעיף 18ג לתוספת א’ לחוק לאיסור הלבנת הון לפיה עבירה על חוק רישוי עסקים מהווה עבירת מקור.
משמעות הדבר היא, בין היתר, כי מי שעושה פעולה ברכוש שמקורו, במישרין או בעקיפין בעבירה על חוק רישוי עסקים, מבצע עבירה גם על חוק איסור הלבנת הון, על כל המשתמע מכך.

בפסק דין גנגינה נדון מקרה בו תפסה משטרת ישראל נכסים רבים, במסגרת חקירה נרחבת בתחום העבירות הסביבתיות. בית המשפט קבע כי החשודים ביצעו לכאורה עבירת מקור לפי סעיף 14 לחוק רישוי עסקים בהיקף של כ 27 מיליון שקלים.

בית המשפט היה מודע לכך שהשימוש בעבירה לפי חוק רישוי עסקים הינו מהלך חדשני וקבע כי אין בכך פסול. עוד נקבע כי “מצופה מרשויות האכיפה להשתמש בכל הכלים החוקיים העומדים לרשותן בפעולתן כנגד מפרי חוק… אשר הסבו לכאורה לציבור נזק כלכלי וסביבתי עצום לאורך שנים ארוכות.” ( עמוד 5 לפסק הדין).

סיכום

במאמר זה ובמאמר הראשון בעניין אכיפה מנהלית בחוק רישוי עסקים, הראינו כי החוק מקנה לכל הגורמים האמונים על אכיפתו כלי אכיפה מנהליים ומעין מנהליים רבים. לעניין זה הכנסנו תחת הקטגוריה של “אמצעי אכיפה מנהליים” גם אמצעי אכיפה שיפוטיים המתבססים על רמת ראיות מנהליות.
הראינו כי למשטרת ישראל נתונים כלי אכיפה מנהליים על פי חוק רישוי עסקים, שאינם נתונים לגורמי הרישוי האחרים. כך גם סקרנו את עיקרי סוגי המקרים בהם נעשה שימוש  באמצעי האכיפה האמורים למלחמה בפשיעה.

מאמר זה אינו מתיימר לדון בשאלה האם השימוש האמור בכילים מנהליים למלחמה בפשיעה הינו נכון וראוי או לא, אלא  באנו אך ורק להצביע על התופעה הכוללת.

עם זאת נראה כי השילוב של עליונות חוק רישוי עסקים על חוק יסוד חופש העיסוק, עם אמצעי האכיפה המנהליים הרבים הקיימים בחוק, ועם העובדה כי ראוי לברר קיום עבירות פליליות על פי החוקים המסדירים אכיפה פלילית- מדגישים עוד יותר את הצורך עליו עמדנו במאמרנו דלעיל בהסדרה חקיקתית של כללי האכיפה המנהלית.

לפסיקה בעניין מועדוני הימורים ראה:
צמ 23988-11-16 מדינת ישראל נ. אפי כהן (פורסם בנבו, 6.12.16)
עפ”א 45488-09-16 אורי אברהם נ. עיריית חיפה (פורסם בנבו, 18.12.16)
צמ(עכו) 67580-11-17 מדינת ישראל נ. טרבין ולדיסלב (פורסם בנבו, 18.12.17)
צמ 67540-11-17 מדינת ישראל נ. אליהו ואח (פורסם בנבו, 18.12.17)
רע”פ 9140/99 עמוס רומנו נ. מדינת ישראל (פורסם בנבו,
עת”מ (חי’) 2108/04 י.ש.ריץ מועדונים בע”מ (פורסם בנבו
עת”מ (ת”א) 1645/03 הואנג מסעדות בע”מ נ. משטרת ישראל (פורסם בנבו, 20.1.2004)
ב”ש(טב’) 2949/04 תשעים כדורים- מסעדה מועדון חברים ומשחקי חברה- עפולה בע”מ נ. ראש עיריית עפולה (פורסם בנבו, 6.6.2004)
בגץ 696/80 צדוק נ. מפקד משטרת מחוז הנגב , פד”י לה(2), 281 מיום 17.12.1980.
ב”ש ( באר-שבע) 20208/03 חברת גולד קלאב נ. מדינת ישראל  תק מח 2003(2) 3780
וכן ראה: תחולת חוק רישוי עסקים על עסקים בלתי חוקיים

לפסיקה  בעניין עסקי זנות ראה:
ע”ק 20198-12-17 אבנבך נ. מ”י (פורסם בנבו, 16.12.17)
בר”ש 5012-09-15 קצין רישוי מרחב חוף – חיפה נ. מיכאלוב (זובוב) (29.9.15) [פורסם בנבו]
צמ (קריות) 43147-01-17 משטרת ישראל – רישוי עסקים מחוז צפון נ. גיולרה פשייב (9.2.17) [פורסם בנבו]
צמ (קריות) 40422-10-16 משטרת ישראל – רישוי עסקים מחוז צפון נ. סבטלנה אוסטנין (30.1.17)[ פורסם בנבו]
וכן ראה: “בית מלון” או “בית בושת” ?

לסעיף 8א2 לחוק ראה: תיקון 34- סמכויות המשטרה למניעת מתן רישיון- ס’ 8א2
וכן- עתמ (חי’) 681/08 אבו כליב מוחמד נ. ראש עיריית חיפה ואח’ ( פורסם בנבו, 10.12.08)

לפסיקה  בעניין מעורבות גורמים עברייניים בניהול העסק:
עתמ (ת”א) 2035/03 אבי קרוק נ. עיריית הרצליה (פורסם בנבו, 11.8.04)
ברש (כ”ס) 49386-04-17 מדינת ישראל נ. יניב יהודה (פורסם בנבו, 3.5.2017)
רע”ס 69654-11-19 משטרת ישראל נ. חמו (פורסם בנבו, 4.6.2020)
וכן ראה: צו סגירה שיפוטי לפי סעיף 22ב- בעקבות פסק דין חמו

לפסיקה  בעניין מסיבות טבע וסחר בסמים ראה:
ה”פ 45356-03-19 אקולוגיה באופק בע”מ נ. מדינת ישראל – משטרת תחנת אריאל ואח (21.3.19)[פורסם בנבו]
עת”מ (נצ’) 25370-03-19 אס. טי. בי הפקות בע”מ נ. איגוד ערים כנרת (18.3.19) [פורסם בנבו]
וכן ראה:  סירוב משטרה לקיום אירוע תחת כיפת השמים בשל מידע מודיעיני

לפסיקה בעניין הלבנת הון:
הת (ראשל”צ) 5855-04-19 מדינת ישראל צח”מ שפלה ופרקליטות מחוז מרכז נ. נגינה (פורסם בנבו, 15.12.2019)
וכן ראה: הלבנת הון וחוק רישוי עסקים


מצאתם טעות? רוצים להגיב, להוסיף? כתבו לנו info@buslic.co.il