חוק רישוי עסקים ("החוק") הינו חוק רגולטיבי במהותו. הוראותיו  ניתנות לאכיפה הן בכלים מנהליים והן בכלים פליליים. אכיפה מנהלית, קלה יחסית לביצוע ולכן מטיבה, הינה אכיפה שאינה נקיה מדילמות שיש לתת עליהן את הדעת ולהסדירן. 
הצורך להסדיר את השימוש בכלי אכיפה מנהליים קיים ביחס לכלל החוקים המאפשרים אכיפה מנהלית, אך בשל העובדה כי חוק רישוי עסקים הינו חוק המגביל את זכות היסוד לחופש העיסוק, הצורך בהסדרה כאמור חשוב ודחוף פי כמה, במיוחד לאור הקניית כלי אכיפה ממנהליים נוספים בתיקון 34 לחוק. 
המאמר מפרט, בקצרה, את כלי האכיפה המנהליים הקיימים על פי החוק, ומעלה את הצורך בהסדרת כללי השימוש בהם.  

מבוא
מקומו של חוק רישוי עסקים אמנם נפקד מהספרות המשפטית כמעט לחלוטין, אך אין הדבר מפחית כמלא הנימה מחשיבותו האדירה בחיי היומיום. החוק מסדיר את העיסוק  בכ 200 סוגי עסקים במדינה, וכפי שנפסק לא אחת, בשל מטרותיו, הוראותיו גוברות על הוראות חוק יסוד חופש העיסוק.

הגם שעבירת ניהול עסק ללא רישיון או בניגוד לתנאי רישיון הינה עבירה פלילית שעונשה עד 18 חודשי מאסר, חוק רישוי עסקים הינו חוק אסדרתי (רגולטיבי) במהותו, שנועד להסדיר את אופן קבלת רישיון וניהול עסקים עליהם הוא חל, ומרבית כלי האכיפה המנויים בו הינם כלי אכיפה מנהליים.

כך, החלטות רשות הרישוי וגורמי הרישוי למתן או לסירוב לרישיון עסק, כמו גם החלטות בדבר הוצאת צווי סגירה מנהליים, הינן החלטות מנהליות המתקבלות כולן בכלים מנהליים ועל פי אמות מידה מנהליות. לכן גם אבני הבוחן לבחינת החלטות אלו הינן אבני בוחן מנהליות.
רמת הראיות הנדרשת לרשות על מנת לקבל החלטה מנהלית הינה רמת ראיות פחותה בהרבה מרמת ראיות הנדרשת להרשעה במשפט פלילי. נזכיר גם כי בתי המשפט אינם נוטים להתערב בהחלטות מסוג זה אלא במקרים שהופעל שיקול דעת בלתי סביר בקבלתן, או שלא הופעל שיקול דעת כלל.

החלטות שיפוטיות בדבר סגירה מיידית של עסק (למעט לאחר הרשעה פלילית) יתקבלו, גם הן, על פי רמת ראיות הנדרשת מ"ראיות מנהליות", בין אם מדובר בבחינת החלטות הרשות ובין אם מדובר בהחלטות  בתי המשפט. לכן, בהתייחסנו במאמר זה ל "אכיפה מנהלית" אנו מתייחסים הן להחלטות הרשויות והן להחלטות השיפוטיות המתקבלות על בסיס רמת "ראיות מנהליות". 

מה בין אכיפה פלילית לאכיפה מנהלית
ההבדל המהותי והעקרוני בין אכיפה פלילית לאכיפה מנהלית הוא רמת הראיות הנדרשת לשם הגעה לתוצאה זהה במהותה- סגירת העסק שאינו ממלא את הוראות החוק.

רון שפירא בספרו "מאכיפה פלילית לאכיפה מנהלית", בהתייחסו לחקיקה המאפשרת אכיפה מנהלית אומר- "החוק מקנה לרשות המינהלית סמכויות וכלים להגיע לאותה תוצאה מעשית של הטלת סנקציות, שמטרתן הסדרת התנהגות, בשני מסלולים מקבילים – מסלול של שפיטה בתחום הפלילי ומסלול של נקיטת צעדים מינהליים" ( עמוד 34). עוד הוא מוסיף כי ניתן לעמוד על מגמה של הגברת כלי האכיפה המנהלית בחוקים ובתחומי חיים רבים וזאת בין היתר על מנת להפחית את הנטל המוטל על מערכת בתי המשפט באכיפה הפלילית.

בעוד שלשם נקיטה בצעדי אכיפה מנהליים די ברמת ראיות נמוכה יחסית, שכן, ככלל, די בחשד וניתן להשתמש במידע מודיעיני לשם קבלת ההחלטה, הרי שבניהול הליך פלילי ידרשו התובעים לשכנע את בית המשפט ברמת הראיות הנדרשת להרשעה פלילית, כי אכן בוצעה עבירה, על מנת להגיע לאותה תוצאה של סגירת העסק.

בנוסף, המציאות מראה כי תקופת הזמן הנדרשת למימוש הליך אכיפה מנהלי קצרה בהרבה מתקופת הזמן הנדרשת לקבלת פסק דין פלילי.

לכן, הן בשל רמת הראיות הנמוכה יחסית הנדרשת לשם קבלת החלטה מנהלית, והן בשל חזקת תקינות המעשה השילטוני – בעל עסק יכול למצא את עצמו לאחר שעסקו נסגר בהחלטה מנהלית, או בהחלטה שיפוטית, המסתמכת על "ראיות מנהליות" , המסיימת את ההליך, ללא שיתקיים לעולם הליך פלילי בענינו ולעולם לא יהיה לו יומו  בבית המשפט  להוכיח את חפותו או להגן על עצמו באמצעים העומדים לו בהליך הפלילי, הליך המחייב את הרשויות להעמיד את העניין לבחינה בהליך פלילי מלא (העמדת ראיות התביעה לבדיקה וחקירה, רמת הראיות הנדרשת, טענות הגנה מן הצדק ועוד).

סגירת עסק בצווים שיפוטיים המוצאים על פי אמות מידה מנהליות ובצווים מנהליים

לשם הבהרת התמונה נעמוד בקצרה על אמצעי האכיפה המופעלים על פי קריטריונים מנהליים, הקיימים בחוק רישוי עסקים:

צווים שיפוטיים-

סגירת עסק בצו שיפוטי טרם הרשעה ס' 17 לחוק

סגירת עסק על פי סעיף 17 לחוק תיעשה בהוראת בית המשפט, לאחר שהוגש כתב אישום ובטרם הרשעה.
הכללים למתן צו סגירה כאמור נקבעו בפסק דין מיאו והאו. שם נקבע כי רמת ההוכחה הנדרשת להוצאת צו סגירה שיפוטי לפי סעיף 17  תהיה דומה לזו הנדרשת בבקשה למעצר עד תום הליכים. דהיינו בחינת כוח ההוכחה הגולמי הטמון בחומר החקירה. האם קיים סיכוי סביר שעיבוד הראיות במהלך המשפט (אחרי קיום חקירות ומבחני קבילות ומשקל), יוביל להרשעה.

כך גם נקבעו בפסיקה כללים נוספים מנחים להוצאת צו כאמור-
-קיום עילת הפסקה מיידית- אין הכרח בקיום סיכון פיזי ומיידי. ככל שבוטות הפגיעה והזלזול המופגן בשלטון החוק, ורמת ההתרסה נגד שלטון החוק בפרהסיה יהיו גבוהים יותר, כך הדרישה לסיכון ופגיעה בשלום הציבור מסך הפעילות יהיו נמוכים יותר;
-קיום אינטרס ציבורי המצוי במטרות החוק- יש להראות כי הצו דרוש למניעת פגיעה ממשית ומוחשית באינטרס ציבורי חשוב המצוי במטרות החוק;
-מידתיות- יש להראות כי לא ניתן להשיג את מטרת הצו באמצעי מידתי יותר;
-רמת הפרת החוק- בית המשפט יבדוק אם לעסק ניתן רישיון בעבר והאישום הוא בגין הפרת תנאים, או שהעסק פועל ללא רישיון כלל;
-מיקדמיות הדיון- העובדה שהנאשם טרם הורשע בדין.

לעניין הסתמכות על חומר מודיעיני המוגש לבית המשפט במעמד צד אחד- גם כאן אימץ בית המשפט את ההסדרים הנוהגים בבקשה למעצר עד תום ההליכים. כך נקבע בפסק דין בן מוחא כי המידע המודיעיני אשר יוגש לבית המשפט במעמד צד אחד נועד לבסס את עילת הפסקת הפעילות העסקית וכי יש להמציא לבעל העסק פראפרזה על החומר המודיעיני.

סגירת עסק בצו שיפוטי ללא הגשת כתב אישום- ס' 22ב

סעיף 22ב חוקק בתיקון 34 לחוק והוא מקנה לרשות את האפשרות לפנות לבית המשפט בבקשה להורות על סגירה מיידית של עסק ללא שהוגש נגדו כתב אישום וללא שננקטו אמצעי אכיפה אחרים כלשהם.

מאחר וסעיף זה הוסף לחוק לאחרונה, הרי שטרם נקבעו קריטריונים ברורים ומנחים ליישומו.  ככלל, בתי משפט יישמו את הקריטריונים שנקבעו בפסק דין מיאו והאו גם להוצאת צו סגירה לפי סעיף זה. 

בפסק דין חמו, שהוא המקיף מפסקי הדין שניתנו עד למועד כתיבת מאמר זה,  נקבע כי מתן הצו מהווה צעד דרסטי הפוגע בחוק יסוד חופש העיסוק ולכן יש לנהוג ביישומו בזהירות רבה. נקבע כי מדובר בהליך מעין פלילי וכן נקבעה דרישת הדחיפות לשם הוצאת צו על פי סעיף זה.

כן נקבע כי הקריטריונים לשימוש בסעיף יהיו דומים לאלו שנקבעו בפסק דין מיאו והאו ותימצות הכללים לנקיטת הליכים לפי סעיף זה יהיו דומים- ראוי לנהל הליכים במעמד הצדדים, לבעל העסק עומדת זכות הטיעון לאחר עיון בחומר שנאסף, מבקש הצו רשאי להסתמך על חומר מודיעיני לאחר שהועברה פראפרזה שלו לבעל העסק, ולבעל העסק תינתן האפשרות לטעון טענות מהתחום של הגנה מן הצדק או לפגם בשיקול הדעת המנהלי.

הגם שבתי המשפט אינם מתערבים, ככלל, בשיקול הדעת המנהלי, אלא אם אינו סביר, הרי שכאשר מוגשות להם הראיות עליהן התבססה הרשות בבואה לקבל החלטות מינהליות בדבר סגירת העסק- הם בוחנים את אותן הראיות ושוקלים האם ניתן על סמכן לקבל את ההחלטות אותן קיבלה הרשות. מדובר בעיקר בבחינת מידע מודיעיני שאינו מועבר לבעל העסק,  גם אם מועברת פראפרזה.

צווים מנהליים-

צו סגירה מנהלי לפי סעיפים 20-22

לרשות ניתנה הסמכות להוציא צו סגירה מנהלי עוד טרם תיקון 34, אלא שהוראות התיקון חידדו ופירטו את האופן בו יוצא צו כאמור והוסיפו קריטריונים להוצאתו.
לאחר תיקון 34 הוראות הסעיפים מאפשרות לרשות להוציא לעסק צו סגירה מנהלי בשני מקרים. האחד, כאשר עסק פועל ללא רישיון או בניגוד לתנאי רישיון באופן שמקיים סכנה ממשית או חשש ממשי לפגיעה בציבור. כאן- על פי הפסיקה נדרשים שני תנאים- דחיפות וכורח. במספר פסקי דין אומצו לעניין זה הכלים שנקבעו בפסק דין מיאו והאו ביחס לסעיף 17.

ב 1.7.20 ניכנס לתוקפו הסעיף המקנה לרשות כלי אכיפה מנהלי נוסף- והוא צו סגירה לעסק "חדש". במקרה זה, כל שעל הרשות להראות הוא כי העסק פועל פחות מ 18 חודשים ללא רישיון. טרם נקבעו בפסיקה כללי יישום לעניין סגירה מנהלית של "עסק חדש".

צו סגירה לעסק המוכר משקאות משכרים- ס' 23 (א)

בחוק רישוי עסקים מוקנית למשטרה בלבד הסמכות לסגור, בהחלטה מנהלית,  עסק שנמכרים בו משקאות משכרים לתקופה של עד 30 יום.

גם כאן הפסיקה אימצה ככלל את הקריטריונים שנקבעו בפסק דין מיאו והאו, ביחד עם התייחסות לנסיבות הספציפיות המיוחדות לסעיף זה.

 סנקציות מנהליות נוספות בתיקון 34

בתיקון 34 לחוק רישוי עסקים הוספו כלי אכיפה מנהליים כגון קנסות, קנסות מנהליים והטלת עיצומים כספיים. לשם יישום כלי אכיפה אלו נדרשת חקיקה וחקיקת משנה נוספת, שטרם נחקקה במועד כתיבת מאמר זה.

איזונים ובלמים בפסיקה והצורך בהסדרה חקיקתית

מהסקירה המפורטת לעיל עולה, כי הכללים המאזנים בין עקרונות חופש העיסוק, מטרות חוק רישוי עסקים וסבירות השימוש בכלים מנהליים לסגירת עסקים, נקבעו על ידי בתי המשפט, כאשר הקו המנחה נקבע בפסק דין מיאו והאו. אך האם די בכללים שיפוטיים אלו, או שנדרשת הסדרה חקיקתית לשימוש באותם הכלים?

בספרו, הנזכר לעיל, עומד רון שפירא על הצורך באיזון בין הצורך באמצעי אכיפה יעילים לבין הצורך בהגנה על זכויות האדם. ככל שהדבר נוגע לחוק רישוי עסקים הדברים נכונים פי כמה, שכן מדובר בזכויות המוגנות בחוק יסוד.

רון שפירא  עומד על הצורך והחשיבות של קביעת כללים שינחו את הרשות המנהלית בעבודתה ויאפשרו בקרה ממשית על הליך איסוף הראיות וקבלת החלטה מנהלית, כל זאת כדי להבטיח הליך מנהלי הוגן. לדבריו, תפקידו של הליך הוגן הוא לוודא שהליך איסוף הראיות היה ראוי וכי נשקלו כל השיקולים הנדרשים לעניין בטרם תתקבל החלטה שיש בה כדי לפגוע בזכות לחפות ובזכויות האחרות של נשוא ההחלטה". (עמוד 327)

 עוד הוא עומד על הצורך בחקיקה המסדירה באופן אחיד את התנהלות הרשויות בתחום האכיפה המנהלית.

ככל שמקנים לרשויות יותר כלי אכיפה מנהליים, הרי שעולה הצורך בהקשחת נורמות דיוניות וראייתיות על חשבון הגמישות המנהלית, זאת בעיקר בשל הפגיעה בזכויות האדם בדרך של אכיפה מנהלית בכלל ואכיפה מנהלית ברישוי עסקים בפרט.

ביוני 2014 הונח על שולחן הכנסת תזכיר חוק – סדרי מנהל (הסדרת עבודת הרשות המנהלית וזכויות הפונה לרשות), התשע"ד- 2014. מגישי התזכיר עמדו על החוסר בהסדרה כוללת בחוק של המשפט המנהלי כאשר חלקים ניכרים ממנו הינם יצירי הפסיקה. מנסחי התזכיר עומדים על כך כי רובם המכריע של עקרונות המשפט המינהלי הכלליים עוצבו בפסיקה, וכי יש לזכור שלגבי האזרח הפשוט מדובר בכללים שאינם שקופים, שכן ההלכה הפסוקה נגישה בעיקר למשפטנים

עוד נאמר בהצעת החוק כי נוכח התרחבות המנגנון הביורוקרטי וההשפעה הגוברת והולכת של המדינה המודרנית על חייו של הפרט, יש לעיגונה בחוק של קודיפיקציה מינהלית המסדירה את פעולת השלטון חשיבות רבה ליצירת מינהל תקין ויעיל ולשמירתן של זכויות האדם. היזקקות הפרט להחלטת הרשויות המינהליות שכיחה בהרבה מהיזקקותו לבתי המשפט. עיגון המשפט המינהלי בחוק יביא להגברת המודעות של הרשויות ושל הציבור לעקרונות המינהל התקין, דבר שיתרום לוודאות, להגברת השוויון והאחידות בהחלטות, לשמירה על זכויות הפרט, לתקינות פעולות השלטון ולנגישות טובה יותר של האזרח לרשויות- (עמוד 3 להצעת החוק)

על הצורך בחקיקה מנהלית סדורה עומדת גם דפנה ברק ארז בספרה "משפט מנהלי",  71 (2010).

סיכום
החקיקה הרגולטיבית בכלל, וחוק רישוי עסקים בפרט מקנים יותר ויותר סמכויות אכיפה מנהליות לרשויות המפקחות על קיומם. אכיפה מנהלית זו נדרשת מעצם הזמן והמשאבים הנדרשים לאכיפה פלילית, עד כדי הפיכתה לבלתי יעילה. 

כללי האכיפה המנהלית נקבעו על ידי בתי המשפט (בעיקר בפסק דין מיאו והאו) ולא קיימת חקיקה סדורה בתחום.
בשל העובדה שאכיפה מנהלית של חוק רישוי עסקים ( במיוחד לאור מטרותיו הרחבות של החוק), פוגעת בזכויות יסוד של חופש העיסוק הרי שגיבוש כללים ברורים ליישומה חשוב פי כמה.

בשולי הדברים נבקש לציין כי, למרות כל האמור לעיל, נראה כי עדיין קיים קונצנזוס סביב האכיפה הפלילית ברישוי עסקים. רוב רובן של העבירות בתחום רישוי עסקים מתברר בהליך פלילי, והרשויות, נוהגות במשורה בבואן ליישם הוראות אכיפה מנהליות. לרשויות יש עניין רב בהמשך חיי העסקים בתחומן, שהרי מדובר במנועי הכלכלה של הרשויות, וברווחת תושביהן.
נראה כי אסדרת השימוש בכלי אכיפה מנהליים יוסיף ויגביר את הווודאות של בעלי העסקים, ויקבע "כללי משחק" ברורים בתחום רגיש זה.

ראה מאמר המשך: אכיפה מנהלית ברישוי עסקים כאמצעי למיגור הפשיעה

מאמרים בעניין צווים המוזכרים במאמר זה:
צו סגירה שיפוטי- ס' 17 לחוק רישוי עסקים- הקריטריונים להפעלתו
עיכוב ביצוע צו סגירה שיפוטי- ס' 17 לחוק
ערעור על החלטה למתן צו סגירה שיפוטי- ס' 17 לחוק
סעיף 17, עדכוני פסיקה- דצמבר 2017
סעיף 17 עדכוני פסיקה- מרץ 2019
סעיף 17 עדכוני פסיקה- אוקטובר 2019
תיקון 34- צו הפסקה מנהלי, סעיפים 20-22
חובת קיום שימוע בטרם הוצאת צו סגירה לפי סעיף 20 לחוק רישוי עסקים
תיקון 34- צו הפסקה שיפוטי- סעיף 22ב
צו סגירה שיפוטי לפי סעיף 22ב- בעקבות פסק דין חמו
סעיף 23(א)- סגירה מנהלית של עסק במוכר משקאות משכרים

ספרות-
רון שפירא, מאכיפה פלילית לאכיפה מנהלית (הוצאת נבו, 2019)
דפנה ברק ארז, משפט מנהלי ( כרך א, 2010)

חקיקה:
חוק רישוי עסקים, התשכ"ח- 1968- כולל תיקון 34
תזכיר חוק – סדרי מנהל (הסדרת עבודת הרשות המנהלית וזכויות הפונה לרשות), התשע"ד- 2014