בימים אלו שלח מר אלחנן משי מכתב גלוי לשר הבריאות הנכנס, מר יולי אדלשטיין. במכתב זה מועלים נושאים חשובים ודחופים לטיפול על ידי משרד הבריאות בכל הנוגע לרישוי עסקים.
אנו מצרפים את נוסח המכתב בשלמותו.
ביום 20.7.20 התקבלה תשובת מר עמיר יצחקי ראש המערך הארצי לבריאות הסביבה, המצורפת במלואה לאחר מכתבו של מר משי.
לכבוד
מר יולי אדלשטיין, שר הבריאות
הנדון: משרד הבריאות כנותן אישור לצורך קבלת רישיון עסק
ראשית, אבקש לברכך על כניסתך לתפקידך החדש, אשר ללא ספק מהווה אחד התפקידים החשובים והמאתגרים כיום במדינת ישראל. משבר הקורונה מטיל על כתפיך אחריות כבדה בשמירה על בריאותם, שלומם וחייהם של כלל תושבי המדינה באופן ישיר ועקיף.
חשיבות תחום רישוי העסקים במשרד הבריאות דווקא בימים אלו
משבר הקורונה מפנה את אור הזרקורים גם לבתי העסק הכורעים תחת הנטל, בתי עסק הנדרשים לרישיון עסק לשם הפעלתם כחוק, ובכללם מסעדות ובתי קפה אשר עומדים בשורה הראשונה של העסקים שנפגעו ועדיין נפגעים ממשבר זה.
משרד הבריאות ממלא תפקיד ראשי במתן רישיון עסק לרבים מהעסקים הטעונים רישיון בישראל בכלל, ובבתי עסק העוסקים במזון בפרט.
אני מבקש לנצל את כניסתך לתפקיד החדש ולהפנות את תשומת ליבך לכמה נושאים חשובים ודחופים הקשורים בטיפול בתחום רישוי עסקים במשרד הבריאות.
בשל היותו של משרד הבריאות "שחקן מרכזי" ברישוי העסקים בכלל ובאלו אליהם מתייחס מכתבי בפרט, אני סבור כי תיקון ושיפור הנושאים המועלים להלן יקל במידה מהותית על תהליך הוצאת רישיון העסק של אותם עסקים, ויפחית במידה משמעותית את הנטל הרגולטורי המוטל על אותם בעלי עסקים.
ראשית- מי אני
שמי אלחנן משי ועד 2014 שימשתי כמנהל אגף רישוי עסקים ורשות הרישוי בעיריית תל אביב-יפו במשך 24 שנים, הייתי חבר ומיוזמי הוועדה הבין משרדית לרישוי עסקים המנוהלת במשרד הפנים, שהוקמה בהחלטת ממשלה. אני שותף לכל החקיקה שנעשתה בתחום רישוי עסקים מאז תחילת כהונתי בתפקיד ועד היום. כיום אני מרצה ומנחה קורסים של משרד הפנים ברישוי עסקים ומנהל בשיתוף עו"ד שושי יוסקוביץ' ומר אשר גרנר (יו"ר הוועדה הבין משרדית כיום) את אתר האינטרנט הגדול והמקיף ביותר לרישוי עסקים buslic.co.il
מהאמור לעיל, ובכול הצניעות, אני רואה עצמי וגם נחשב בעיני אנשי רישוי ברשויות המקומיות ובעלי המקצוע שמשרתים את תהליך רישוי עסקים כבר סמכא ומומחה לרישוי עסקים.
חשיבות משרד הבריאות בהליך רישוי עסקים
חוק רישוי עסקים נועד להגן על הציבור המשתמש בשירותי סוגי עסקים מסוימים, באמצעות שמירה על מספר מטרות חשובות המצוינות באותו החוק. איכות נאותה של הסביבה, מניעת סכנות שלום הציבור, בטיחות הנמצאים במקומות העסק, מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחומרי הדברה, בריאות הציבור לרבות תנאי תברואה נאותים, קיום תכליות דיני התכנון והבניה וקיום הדינים הנוגעים לכיבוי אש.
מתוך כ 200 סוגי עסקים הטעונים רישיון עסק, משרד הבריאות הוא " נותן אישור" ל 52 סוגי עסקים, והינו נותן האישור השלישי בחשיבותו למתן רישיון לכלל העסקים בישראל (לאחר תכנון ובניה וכיבוי אש אשר אישורם נדרש כמעט לכל העסקים טעוני הרישיון)[1].
מהאמור לעיל ברור כי משרד הבריאות הוא אחד ממשרדי הממשלה החשובים בתחום רישוי העסקים. מעבר להיותו "נותן אישור" לעסקים, משרד הבריאות אחראי גם על ההכשרה המקצועית של אנשיו העוסקים במלאכה, ועל הוצאת הנחיות, נהלים, תקנות וכתיבת תנאים ודרישות אחידים ארציים לבעלי עסקים ("מפרטים אחידים") (להלן: "המערך הרגולטורי"). קיום ועמידה בתנאי מכלול המערך הרגולטורי מהווה תנאי לקבלת רישיון עסק.
מעבר לכך, ולא פחות חשוב, משרד הבריאות אחראי על הוצאת הנחיות מקצועיות לניהול העסק, הנוגע בבריאות הציבור.
חובת כתיבת ופרסום "מפרטים אחידים"
במסגרת הרפורמה שנערכה בחוק רישוי עסקים עוד בראשית שנות ה 2000, חויבו כל הגורמים אשר אישורם נדרש לשם מתן רישיון לעסק, לפרסם תנאים ודרישות מקצועיות ארציים אחידים אשר קיומם נדרש לשם מתן אישורם. תנאים אלו נקראים "מפרטים אחידים". בתיקון 34 לחוק, אשר נכנס לתוקפו בינואר 2019, נקבעו גם לוחות זמנים ברורים לפרסום המפרטים.
כתיבת המפרטים האחידים נועדה להפחית את הרגולציה בתחום ולייצר וודאות של בעלי העסקים, ביחס לדרישות בהן עליהם לעמוד לשם קבלת רישיון עסק. בתודעה הרגולטוריות הקיימת היום, כתיבת מפרטים אחידים נשמעת אלמנטרית.
יצוין כי מערך כיבוי האש ומשטרת ישראל השלימו כתיבת מערך דרישותיהם מכל העסקים הטעונים רישיון, ודרישות אלו מפורסמות באתרי האינטרנט שלהם, כך שכל בעל עסק החפץ בכך יוכל, באופן נגיש, וברור לדעת מה נדרש ומה יידרש ממנו.
כתיבת מפרטים אחידים- הזדמנות פז שפוספסה לריענון ועדכון הדרישות
חלק ניכר של התקנות והנהלים הקיימים בתחום דרישות המשרד לשם מתן רישיון עסק, נחקקו והותקנו לפני שנים רבות מאד ואינם מתאימים עוד לחיי המסחר הדינמיים. כתיבת מפרטים אחידים עדכניים אמורה הייתה לשמש קרש קפיצה לבחינת הדרישות ועדכונן, כמו גם להאחדה ארצית של אותן דרישות.
מבחינת המפרטים האחידים שכבר פורסמו וטיוטות המפרטים אשר פורסמו לעיון הציבור עולה חשש כי המטרה המרכזית של כתיבת המפרטים אינה מתקיימת.
מעבר לכך שמשרד הבריאות טרם פרסם את דרישותיו מכלל העסקים, הרי שגם הדרישות שכן פורסמו במפרטים האחידים, מהוות, רובן ככולן, העתקה של תקנות שלא עודכנו, בחלקן אף עשרות שנים.
להלן מספר דוגמאות:
מפרט אחיד לבתי אוכל (בתי קפה ומסעדות)-
דוגמה משמעותית לאי ניצול ההזדמנות לעדכון ההנחיות ניתן לראות בתנאי משרד הבריאות המפרט האחיד לבתי אוכל.
ביום 20.10.15 פורסם מפרט אחיד לבתי אוכל. עיון בדרישות משרד הבריאות לפי אותו מפרט אחיד מראה הפניה לשורת תקנות קיימות, אשר כאמור חלקן נכתב שנים רבות מדי קודם לכן, כגון, תקנות רישוי עסקים (תנאי תברואה נאותים לבתי אוכל) משנת 1983, תקנות שעודכנו לאחרונה בשנת 2004. מאז התקנת אותן תקנות חלפו 37 שנים, ומאז התיקון אחרון שלהן חלפו מעל 15 שנים, ועולם ההסעדה עבר שינויים מפליגים.
קיוסקים
ביום 29.7.19 פורסם המפרט האחיד לקיוסקים. מעבר לצורך בהגדרה עדכנית של המונח "קיוסק", דרישות המשרד מקיוסקים מהווה, ככלל, העתקה של דרישות שנקבעו לפני עשרות שנים.
טיפול לא רפואי בגוף האדם
על פי צו רישוי עסקים, טיפולים שאינם רפואיים בגוף האדם טעונים רישיון עסק. מדובר בטיפולי יופי, וקוסמטיקה, פדיקור ומניקור, מכוני שיזוף, מספרה, כתובות קעקע, ופירסינג.
לגבי כל סוגי העסקים הללו, חובה על משרד הבריאות לפרסם את דרישותיו למפרטים אחידים בהיותו "נותן אישור". האישורים היחידים הנוספים הנדרשים הינם של רשות הכבאות וההצלה, אשר פרסמה זה מכבר את דרישותיה מכל העסקים טעוני הרישוי.
לכן- לשם פרסום אפקטיבי של מפרט אחיד נדרשו עוד רק תנאי משרד הבריאות.
בימים אלו התפרסמו לעיון הציבור ולהערותיו טיוטות מפרטים אחידים לחלק מהטיפולים הלא רפואיים בגוף האדם. אלא שנפקד מקומם של תנאי משרד הבריאות ממפרטים אלו. בראש המפרט נכתב כי תנאי משרד הבריאות יפורסמו עם השלמת כתיבתם.
אם כך- מה הועילו החכמים בתקנתם?
מרכולים
מכולת ומרכול הינם עסקים מהותיים בתחום המזון, שטרם נכתבו להם מפרטי המשרד, למרות חשיבות התחום ודחיפות כתיבת דרישות ותנאים עדכניים. משכך- עומדות עדיין בתוקפן תקנות הנוגעות לעסקים אלו, שבחלקן הגדול מיושן ואינו עונה לצרכי סוג עסקים זה כיום. גם הנחיות חדשות שנכתבו אינן מפורסמות באופן שקוף ונגיש. נראה כי היה נכון לפעול בדרך המלך ולפרסם בהקדם האפשרי את תנאי המשרד לעסקים אלו כחלק מ"מפרט אחיד" סדור.
תקנות נוספות הטעונות עדכון
הצורך בעדכון הדרישות בכול הנוגע לפרסום מפרטים אחידים אינו מהווה את מכלול התמונה. קיימות עוד תקנות והנחיות מקצועיות שנדרשים בהם תיקונים ועדכונים.
כך למשל- נושא הטיפול במז"ח ( מניעת זרימה חוזרת של מים), היה אמור לעבור לאחריות תאגידי המים, אשר גם הם הוקמו כבר לפני שנים רבות.
פיקוח תברואי ומקצועי על עסקים ועל ידי העסקים:
בשנת 1992 משרד הבריאות פרסם את תקנות בריאות העם (כשירות עובדי בריאות הסביבה ואיכות הסביבה ברשויות סניטריות מקומיות ובשירות המדינה) 1992. תקנות אלו נכתבו עוד בטרם הקמת המשרד להגנת הסביבה ולכן מסלול הכשרת התברואנים כולל תחום זה, ומסלול הלימודים על פי התקנות מגיע ל 1900 שעות לימוד. זהו מסלול ארוך, אשר אינו נדרש כיום. כך נוצר פער, שלא ניתן לגישור מעשי, בין הגדרת ההכשרה הנדרשת מחד ובין דרישות התפקיד בפועל מאידך.
יתרה מכך- בית הספר להכשרת תברואנים מוסמכים שנוהל על ידי משרד הבריאות ניסגר לפני כמה שנים ללא שנקבעו אלטרנטיבות אחרות להכשרה. דור המפקחים והתברואנים הקיים מגיע בצעדי ענק לגילאי פנסיה ואילו דור חדש אינו מקבל הכשרה. המחסור בתברואנים מורג במשק ומחסור זה רק ילך ויגדל.
איגוד מנהלי רישוי עסקים ברשותו של מר נפתלי קייקוב ומרכז השילטון המקומי יזמו פתיחת קורס מנהלי תברוא ה באוניברסיטת אריאל עם מסגרת הכשרה ריאלית. בוגרי הקורס יוסמכו כתברואנים, אך הם לא יעמדו בדרישות התקנה הישנה שמשרד הבריאות טרם עידכן.
הכשרת בעלי העסקים
ניהול עסק על פי אמות מידה סניטריות מתחייבות, במיוחד בתחומי המזון למשל, מצריך גם ידע של בעלי העסקים. הכשרת בעלי העסקים (ולו הכשרה קצרה בת כמה ימים), הייתה מונעת ופותרת בעיות רבות בתחום.
המחסור בידע לצורכי ניהול עסק מורגש במציאות העסקית. ביקורות תברואנים תכופות ככל שיהיו, לעולם לא יהוו תחליף לידע והכשרת בעלי העסקים. הדברים נכונים במיוחד לאור המחסור האמור לעיל בתברואנים וקשיים תקציביים של המשרד והרשויות.
ארגון האגף לבריאות הסביבה
הפיקוח על עסקים טעוני רישיון אינו מרוכז במשרד הבריאות במקום אחד. אין במשרד אדם אחד שאחראי לרישוי עסקים, לחקיקה, לקידום מקצועי של התחום ולכתיבת חומר תורתי. כך למשל המהנדס הארצי לבריאות הסביבה אינו אחראי על הרוקחות ולא על שרות המזון ולכן אין ביכולתו לקדם תקנות המחוברות לשני הגורמים האלה. כך שהמשרד לא מסוגל כיום לייצר תקנות מקצועיות בזמן סביר.
בעיה דומה קיימת גם כאשר בוחנים את מבנה ואופן פעולת הנפות. ברוב המחוזות והנפות רישוי העסקים מטופל על ידי מחלקת בריאות הסביבה. לעומת זאת בירושלים, למשל, נושא רישוי בתי אוכל ועסקי מזון מטופל על ידי שרות המזון. התוצאה העגומה היא שבירושלים קיימים קריטריונים שונים (מחמירים באופן מהותי ויש אף הטוענים כי אינם סבירים) למתן רישיון עסק מאשר במקומות אחרים, אך אין סמכות משרדית אחת היכולה להחליט ולקבוע קריטריונים בעניין.
לסיכום- האדם במרכז החיים
עסקים הם המנוע המפעיל את חיי המסחר של המדינה ושל החברה. רבות נכתב ונאמר על כך שבעלי העסקים הם הגורם האנושי שצריך לקחת אותו בחשבון בהתייחסות לעסק. סגירת עסק, מהווה פגיעה קשה, מוראלית וכלכלית באדם, המפרנס לעיתים מספר רב של משפחות, פגיעה שלא תמיד ניתן להתאושש ממנה. מצב העסקים הקטנים והבינוניים בישראל ביוני 2020 בשלהי משבר הקורונה (כך אנו מקווים), מעיד על כך כאלף עדים.
הצורך בהפחתת רגולציה נמצא על שולחן כל מקבלי ההחלטות גם בימים כתיקונם. בתקופה קשה זו של המשק, צורך זה מוכפל בטור ליניארי כמעט. די להעיף מבט בדו"ח מבקר המדינה האחרון בעניין נטל הרגולציה על המשק, על מנת להבין עד כמה התופעה יקרה וחמורה.
בשולי הדברים ומניסיוני האישי אני מוצא חובה לציין את עובדי משרד הבריאות במחוז תל אביב. במחוז זה, שזכה למהנדסת בריאות הציבור מעולה ולמפקח מחוזי לבריאות הציבור מצוין, התמונה נראית אחרת לגמרי.
אני כולי תקווה כי מכתבי זה, המבוסס על עיסוק של עשרות שנים בתחום רישוי העסקים, ועל ההיכרות עם בעלי העסקים ומצוקותיהם, יפול על אוזן קשובה.
ואם גם רק בעל עסק אחד יוכל לפתור את בעיותיו כתוצאה משינוי מערכתי בתחום רישוי העסקים- דייני.
בברכה
אלחנן משי
[1] לעניין זה אני מפנה לדו"ח מבקר המדינה לשנת 2020 בעניין פעולות הממשלה לצמצום הנטל הבירוקרטי המוטל על העסקים, הפרק הדן ברישוי עסקים.
תשובת מר עמיר יצחקי ראש המערך הארצי לבריאות הסביבה במשרד הבריאות