פרק נרחב בדו"ח מבקר המדינה (70(ב)), שפורסם ביום 17.2.2020 דן בצורך להפחתת נטל הרגולציה על בעלי עסקים, תוך הקדשת חלק נכבד לרגולציה ברישוי עסקים ובתכנון ובניה.

אנו בחרנו להתמקד בשלושה נושאים מתוך אלו הנסקרים בדו"ח. הדיון בנושאים אלו חולק לשלושה מאמרים. הראשון- מסביר בקצרה מהי רגולציה, מהו עודף רגולציה ומדוע עודף רגולציה גורם לנזקים כלכליים רבים. השני- דן בתופעת יועצי ההסדרה או כפי שהם מכונים בדו"ח "מאכערים", מסביר בקצרה מהי התופעה ומדוע הציבור הרחב נזקק לשירותיהם, ודן בשאלה האם מדובר באמת בתופעה שלילית. השלישי- מביא את נתוני הדו"ח העגומים הנוגעים לכשלים רגולטוריים בתכנון ובניה, ומראה מדוע כשלים אלו גדלים פי כמה וכמה, כאשר הם משתקפים בקושי להוצאת רישיון עסק. 

מאמר שני זה דן בתופעת יועצי ההסדרה – האמנם מדובר בתופעה שלילית?

עודכן ביום 8.6.21

דו"ח מבקר המדינה עוסק גם בצורך השוק להעסיק יועצי הסדרה בתחום רישוי עסקים.  על פי הדו"ח, הצורך ביועצי הסדרה נובע מכך שהליך הלימוד ואיסוף המידע לאסדרה קשה ומורכב, מכך שתנאי נותני האישור אינם אחידים ושונים מרשות אחת לאחרת, ומכך שהתהליך אורך זמן רב- כעשרה חודשים בממוצע.

הצורך בהעסקת "יועצי הסדרה" מתווסף לעלויות הישירות בהוצאת רישיון עסק.

מתשובת משרד הפנים למבקר המדינה עולה כי על מנת להגיש בקשה לרישיון, בעל העסק נדרש בכול מקרה לשכירת שירותי יועצים מסוימים, כגון: בעל מקצוע מוסמך לעריכת התוכניות לשם הגשת הבקשה לרישיון, שהוא אדריכל, מהנדס רשוי או הנדסאי. כן נדרשים לעיתים אישורים של בעלי מקצוע נוספים. כך למשל, רשות הכבאות דורשת המצאת אישור של יועץ חשמל, כך גם יידרש אישור מהנדס בטיחות בהקמת מבנים באירועים חד פעמיים, אישור נגישות ועוד.

להבנתנו, ההתייחסות בדו"ח ליועצי הסדרה ולעלותם לבעלי העסקים אינה מכוונת דווקא, ליועצים ובעלי המקצוע אשר אישוריהם נדרשים על פי חוק, אלא לשכירת "יועצי הסדרה" הלוקחים על עצמם לטפל בכל מה שקשור בהוצאת רישיון עסק מול מכלול הגורמים המאשרים,  מ א' ועד ת'.

חשוב להדגיש- כפי שיפורט בהרחבה להלן, קיים הבדל מהותי בין "מאכערים" המנסים למכור ללקוחותיהם קשרים במקומות הנכונים, ללא ידע מקצועי כלשהוא, לבין אותם "יועצי הסדרה", המתמחים בנבכי הליכי הוצאת רישיון עסק, מספקים ללקוחותיהם שירותים מקצועיים לשם בהבאה לסיום מהיר ומוצלח של ההליך.

מהו מאכער-

למונח "מאכער" יש קונוטציה שלילית והוא מתקשר לשחיתות שלטונית.

במאמר שהוקדש לנושא המאכערים סיכמו שמחה ורנר וירון זליכה (קרית המשפט ט (התשע"א), 430) את ההגדרות השונות למונח. "מאכער" מוגדר על ידם כאדם שיודע "לבחוש" היטב במקומות הנכונים- אדם שנתפס כמי שיכולתו העיקרית היא "פתיחת דלתות" בקרב קובעי המדיניות ומקבלי החלטות וכמי שיכול לקצר הליכים ביורוקרטיים או לשנות עקרונות וסטנדרטים מנהליים לטובת מי שבשמם הוא פועל." .בהקשר זה תופעת ה"מאכערים" מייצגת בעיניהם שחיתות.

ורנר וזליכה עומדים על ההבדל בין יועץ מקצועי (כגון עורך דין, רואה חשבון, יועץ מס וכו', אשר עיסוקם גם מוסדר בחוק) לבין "מתווכים", שכל מה שיש להם להציע זה את קשריהם במוסד הרלוונטי. נראה כי, לשיטתם, קיים הבדל מוסרי ערכי בין יועצים מקצועיים, לבין כאלו שאינם מציעים שירות מקצועי כלשהוא אלא רק את קשריהם במסדרונות השילטון.

על ההבדל בין יועצי הסדרה לגיטימיים לבין מאכערים המוכרים שירותים שאינם לגיטימיים

לעיתים נדמה כי תופעת האנשים המצויים בנבכי מסדרונות הרשויות והשלטונות, ומוכרים את שירותיהם לציבור שאינו חפץ או אינו פנוי להקדיש לכך זמן הייתה קיימת מאז ומעולם.

עוד בסמוך לקום המדינה, בשנת 1949, דן בג"ץ במקרה ידוע הנקרא  בג"ץ בז'רנו. פרטי אותו מקרה, כך נראה, יכולים היו להיכתב גם היום-

מספר כותבי בקשות מוסמכים, אשר עבודתם כללה לא רק כתיבת בקשות ומילוי טפסים עבור לקוחותיהם, בעלי מכוניות, אלא ביצוע פעולות נוספות, פעלו כך שנים רבות  בידיעת ובהסכמת הרשויות. בתחילת מאי 1948 (עם קום המדינה) נאסרה על המבקשים הכניסה למשרדי התנועה במחוז תל אביב. במענה לפנייתם הם נענו כי "אין… צורך ב"אנשי ביניים" לשם סידור רישיונות למכוניות ורישיונות לנהגות".

הם פנו לבג"ץ כנגד "גזירה" זו אשר פגעה אנושות בפרנסתם, ולטענתם גם בבעלי המכוניות, ששירות זה נגזל מהם. אחת מטענותיהם הייתה, כי עבודתם מביאה תועלת למספר רב של בעלי מכוניות, אשר, לרגל מלאכתם, אין באפשרותם לבטל מזמנם בעמידה בתור על מנת לשלם את מיסיהם על ידי הליכה למשרדי התנועה ממקומות מרוחקים על מנת להעמיד למבחן את מכוניותיהם".  

כבר אז נטען כנגד תופעה זו, אשר היא משחיתה את השילטון, שכן, אנשי המחלקה העניקו למתווכים, לטענת המשטרה, בסופו של יום הטבות כנגד בצע כסף.  עוד הוסיפו, "חוסר היעילות בעבודה מתבטא בזה שנגרם אי שוויון בין בעלי המכוניות, אשר המבקשים פועלים למענם, לבין בעלי מכוניות אחרים שאין להם קשרים עם שוטרי התנועה.

השופט חשין התייחס לפרטי המקרה וכתב-, (עמ' 82 לפסק הדין)- "כלל גדול הוא כי לכל אדם קנויה זכות טבעית לעסוק בעבודה או במשלח יד, אשר יבחר לעצמו כל זמן שההתעסקות בעבודה או במשלח יד אינה אסורה מטעם החוק" למעט מקצועות המוסדרים בחוק כגון עריכת דין, רפואה, ושחרור סחורה מהמכס. "אין הגבלה ואין סייגים לרצונו של אדם לשמש כשליח- בשכר."
מנגד לזכות זו לחופש העיסוק, קבע בית המשפט כי  קיימת החובה לא להפריע לפרט מעיסוק במלאכתו, מקום שמלאכה זו אינה אסורה מטעם החוק.

ועוד הוסיף בית המשפט: "אם אמנם קיימת שחיתות במנגנון הפקידותי, השכל מחייב כי הטיהור ייעשה במנגנון הזה עצמו, כי עבריינים, בין במנגנון גופא ומחוצה לו יועמדו לדין, ולמה יצא הקצף דווקא על שליחי הציבור"

כ- 65 שנים לאחר מכן, בפסק דין קלנר, ניתח בית המשפט העליון שוב את תופעת המאכערים והפריד בינה ובין שחיתות שלטונית ומתן שוחד.
הצורך של הציבור להשתמש בשירותי מאכערים, וההבדל בין שירותים לגיטימיים לבין שחיתות שילטונית תואר במילים חדות ונוקבות-

"מציאות החיים – ניסיון החיים של הזמן והמקום מלמד כי פעמים רבות קבלת שירות ממשרד ממשלתי איננה משימה פשוטה. לעיתים המנגנון הביורוקרטי מציב, גם אם לא מתוך כוונה, מכשולים מורכבים ומתישים בפני אזרח הנזקק לשירותיו. הרושם הוא שעסקינן בסוג של מבוך, שלא קל להתמצא בו. מצב דברים זה מהווה כר פורה לצמיחה של תופעת המאכערים, אשר מתווכים בין האזרח לבין פקידי הרשות. האזרח חושש כי יהא עליו לבוא בפני הרשות שוב ושוב, בשל העדר יכולת לעמוד במלוא הדרישות למיניהן. המאכער, לעומתו, מכיר היטב את הטכניקה. ועדיין, אין בכך כדי ללמד כי כל היבטי פעילותו של המאכער הם פליליים בהכרח או אף נגועים בשחיתות ממאירה. בבואנו לקבוע את גבולותיו של האיסור הפלילי יש למצוא איזון ראוי בין הרצון למנוע תופעות של שוחד – מחד גיסא, לבין ההכרה במציאות של עבודת רשויות השלטון ושל האזרחים הנזקקים לשירותיהן – מאידך גיסא. בכל מקרה, לא ניתן להתעלם לדעתי מהמצב המשפטי לפיו החוק לא אסר על האזרח – במצבים רבים ומגוונים – לפנות לגורם חיצוני, שאיננו עורך דין או רואה חשבון למשל….
נניח שפלוני שוכר מאכער על מנת להשיג אישור מסוים ממשרד ממשלתי. אותו מאכער יוכל לאתר את החסמים הביורוקרטיים המדויקים, למלא כהלכה את כל הטפסים הרלבנטיים, לדבר יום-יום עם הפקידים שעוסקים בנושא, לוודא שהטיפול בבקשה מתקדם וכן הלאה. במישור התוכני, המאכער אף עשוי למשל להכיר על בוריו את הלך המחשבה של פקידי הרשות, ולדעת להציג בפניהם טיעונים שייפלו על אוזניים קשובות. יודגש כי אין כוונתי למאכער שמשדל את פקיד הציבור לחרוג מן הדין או מן הנוהל, אלא למאכער שפונה לרשות כדי שזו תפעל בתוך גבולותיו של מתחם שיקול הדעת המנהלי, מבלי לחרוג כמלוא הנימה מן הדין או מן הנוהל. אינני סבור שבמציאות היומיומית של זמננו ניתן לסבור שגם על העסקת מאכער מעין זה – חלה תווית של איסור שוחד. המחוקק לא קבע כך. זאת על אף שהמאכער עשוי להשיג יחס שונה, במובן מסוים, מן היחס שהיה מקבל אדם שהיה מנסה לטפל בעצמו בכל הליך הוצאת האישור. יתרונו של המאכער טמון בכך שהוא מתמצא. הוא מכיר את הדרך, והוא נוסע בה לעיתים תכופות. אין הכרח שנסיעתו כרוכה בביצוע עבירות."

לשם האיזון יש לציין כי קיימים מספר לא מבוטל של פסקי דין המתייחסים לתופעת המאכערים כתופעה שלילית המייצגת שחיתות שלטונית ועבירות פליליות. כך למשל בבג"ץ מיטרני התייחס בית המשפט לתקלה הנגרמת לציבור מעיסוקם של המאכערים- המוצאת את ביטויה בעקיפת תורים, ביצירת העדפות, במשוא פנים, ובאי שויוניות במתן השירות הציבורי ובקבלתו. באותו מקרה ה"תקלה" הייתה כרוכה גם במעשי רמיה ממש. 

הסיבות לתופעת המאכערים-

לפי ורנר וזליכה, אחת הסיבות העיקריות לקיום תופעת המאכערים היא עודף הרגולציה בישראל. עודף ניירת, עודף חוקים ותקשי"רים ומורכבותם של התהליכים הבירוקרטיים מכבידים על כלל המשק, החל באזרח הפשוט וכלה בתאגידים הגדולים ביותר. עודף הרגולציה מפנה את כל הגורמים הרלוונטיים לחפש דרכי קיצור ונגישות לפקידי השלטון הציבורי.

בפסק דין קלנר נאמר על כך כי "נראה כי מספר גורמים חברו יחדיו והביאו להתבססותה של תופעת המאכערים, ולהתרחבותה במהלך השנים. אציין כאן למשל את הקושי להתמודד עם נפתולי הדרך הבירוקרטית, למשל בעת קבלת רישיון מהעירייה לבית או לעסק; את שיקול הנוחות והרצון שאדם אחר יבצע עבורך פעולות שאורכות מטיבן זמן רב; ואת העדר האיסור על עבודת המאכערים בכל ענף."

העלות הכספית של תופעת המאכערים-

ורנר וזליכה מדגישים כי הנזק העיקרי הנובע מפעולת המאכערים כרוך באובדן אמון הציבור במערכות השילטון המנהליות, הכלכליות והמשפטיות. הצורך להיעזר בשירותיהם של מאכערים עקב אי יעילותה של המערכת או סירבול השירות הציבורי מביאה גם להוצאה מיותרת למשקי הבית ולחברה.
בדו"ח מבקר המדינה צוין כי עלות העסקת אותם מאכערים מתווספת לעלויות הישירות של הוצאת רישיון עסק.

כיצד ניתן לצמצם את תופעת המאכערים-

אין ספק כי אחת הדרכים הטובות לצמצם את תופעת המאכערים היא לבטל את הגורמים המזינים את הביקוש. כלומר בירוקרטיה ציבורית מסורבלת, איטית, עתירת הליכים ומבוכים.

ורנר וזליכה מציגים במאמרם את המלצותיו של מר עוזי ברלינסקי, אשר מונה לבדוק את הנושא, כפי שהוצגו בישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת שהתקיימה ביום 10.12.07.

דרכים מנהליות- צמצום זמן התגובה של המוסד הבירוקרטי לפניות האזרח, צמצום הצורך במפגש פנים אל פנים עם נותן השירות, חובת פרסום ההחלטות של המוסדות הממשלתיים והבאתן לידיעת הציבור תוך זמן קצר, והגבלת משך השירות של פקידים המופקדים על שירותים רגישים תוך הגברת ניידותם מתפקיד לתפקיד או ממקום למקום. 

שירותי ממשל אלקטרוניים- יתרונות שיטה זו רבים ובעיקרם, ככל שהדבר נוגע לענייננו, הגברת הנגישות לאזרח שיכול לשבת בבית ומבעד למחשב לקבל שירותים מבלי לעמוד שעות בתורים, נגישות המידע לכל אדם, מערכות מתועדות בהן ניתן, בין היתר, לעקוב אחר היות הטיפול שוויוני.

שקיפות בתהליכים בירוקרטיים– המידע, והדרישות שקופים ואחידים. אני יודעת מה מבקשים ממני, ואני גם יודעת, בדרגה גבוהה של וודאות, שזה גם מה שמבקשים מהאחר. אם על מנת להגיש בקשה מסוימת אני יכולה לעשות זאת רק באתר אינטרנט ואם הבקשה לא תיקלט במערכת עד שלא אמציא את כל המסמכים הנדרשים- הרי שגם חברי לא יוכל לעשות כן.

ייעול והגברת הפיקוח על הליכים בירוקרטיים- לעיתים קרובות פועלים מאכערים במקום שבו חסמים מלאכותיים שהוצבו על ידי הבירוקרטיה מונעים בפני יחידים או חברות הזדמנות שווה.

מדוע נדרשים "יועצי הסדרה" ברישוי עסקים-

ראשית חשוב להבהיר-במאמר זה איננו מתייחסים למאכערים המוכרים לציבור יכולת "פיתרון בעיות" וקיצור הליכים המבוססת על "קשרים" כאלו ואחרים בלבד. אין ספק כי מדובר בתופעה פסולה ובמקרים רבים בלתי חוקית, הכרוכה, לפחות בעיני הציבור, בתשלומי שוחד ושלמונים.

אין ספק שמסורבלות ההליך לקבלת רישיון עסק, העדר אחידות בדרישות  גורמי רישוי שונים במחוזות שונים ורשויות שונות, העדר פרסום פומבי של דרישות גורמי הרישוי, והעדר שקיפות בטיפול בבקשות לרישיון עסק גורמים לבעלי עסקים לחוש, כי מדובר במבוך סבוך שרק יודעי ח"ן יכולים להתמצא בו. גם אם בעל עסק סבור שיוכל להתמודד לבדו עם המטלה, הרי שמדובר בהשקעת זמן ומשאבים לא מבוטלת.

אין גם ספק ששקיפות, הפחתה רגולטורית (כגון יישום הרישוי דיפרנציאלי), דיגיטציה והאחדת הדרישות יקלו באופן משמעותי ביותר על הליך הרישוי.

עם זאת, הליך הוצאת רישיון עסק הינו הליך מורכב, ולא נראה כי יהיה די ביישום האמור לעיל לשם פישוט הליכי הרישוי עד כדי כך שבעלי עסקים לא יזקקו כלל ליועצים שיסייעו בידם להשיג רישיון. לגבי מרבית העסקים נדרש לקבל אישורים והסכמות ממספר גורמים לא מבוטל, לדעת ולהבין את דרישותיהם המקצועיות ולהצטייד באישורים מאנשי המקצוע הנדרשים, להיות מסוגל לתאם בין הדרישות השונות ולהביא את העסק בסופו של יום בשלום ובבטחה אל הרישיון המיוחל. הכישורים הנדרשים לביצוע הליך זה אינם בהכרח הכישורים הנדרשים מבעל העסק על מנת לנהל את עיסקו, אלא ידע נרכש בהליך הרישוי ובמאפייניו. ונזכיר- גם העסק הפשוט ביותר נדרש, למשל, לשכור שירותים מקצועיים לשם הגשת התוכניות הנדרשות בחוק.

אם היה מי שסבר שפרסום המפרטים האחידים יוביל לפתרון קל ופשוט של מורכבות הליך הוצאת הרישיון, הרי שדי להציץ, למשל, בדרישות משרד הבריאות במסגרת המפרט האחיד לבתי קפה, על מנת להבין שלא די בשקיפות.
ועוד, ביחס לעסקים מורכבים במיוחד, חלק מנותני האישור הודיעו שלא ניתן להכין מיפרטים אחידים לאותם סוגי עסקים, ודרישותיהם יבחנו ביחס לכל עסק ועסק בנפרד.

גורם מכביד נוסף, אשר התעצם דווקא בעקבות יישום רפורמה הרישוי הדיפרנציאלי, הוא החובה המוטלת על בעל העסק להצהיר כי עמד בכל הדרישות המפורטות במפרטים האחידים ובהוראות לצד המפרטים האחידים.
ככל שמדובר בנושאים שאינם בתחום מומחיותו של בעל העסק הוא יצהיר כי הצהרתו נסמכת על אישורים שקיבל מבעלי מקצוע הבקיאים באותם התחומים. 
מאחר וקיימים נושאים רבים, שמטבע הדברים אינם בתחום מומחיותו של בעל העסק הוא נאלץ כיום, על מנת להגיש תצהיר לצורך קבלת רישיון בהליך מקוצר, לקבל לעיתים מספר לא מבוטל של חוות דעת מקצועיות.
כך-  הצהרה כי בעל העסק עומד במלא דרישות דיני התכנון והבניה, מחייבת קבלת חוות דעת מבעל מקצוע בתחום זה, הצהרה כי הוא עומד בכול דרישות התנאים התברואיים- תחייב קבלת חוות דעת מאדם המומחה לתברואה, ועוד ועוד.
במצב דרברים נתון זה, הצורך להיעזר באדם המכיר ומתמצא במבוכי הדרישות לקבלת רישיון עסק דווקא מתעצם. 

אין כל פסול באנשים המתפרנסים מכך שהם בקיאים במורכבות הליך קבלת רישיון עסק. התמחות בתחום משמעה שאותם אנשים מכירים את מסדרונות הרשויות המקומיות ונותני האישור, במובן הכרת מורכבות ההליך ושלביו, הכרת והבנת דרישות גורמי הרישוי השונים באופן המאפשר להתאים את הדרישות למסוימותו של העסק. אנשים אלו יודעים ברמה המקצועית אילו דרישות של נותן אישור סבירות, אילו ניתן להגמיש בנסיבות העסק הספציפי, וכיצד ניתן לבצע זאת. הם מקדישים מזמנם ומרצם לכתת רגליהם בין הגורמים השונים, לא משום שהם "מכירים" את הפקידים הרלוונטיים אלא משום שהם מכירים את הדרישות הנדרשות מבעל העסק ויודעים כיצד לתת להם מענה.

זוהי מקצועיות ומקצוענות, גם אם העיסוק הספציפי הזה אינו מוסדר בחוק.

פסילה של ציבור שלם של אנשים העובדים קשה לפרנסתם, המוציאים לפועל את הליך קבלת הרישיון עבור בעל העסק ובכך חוסכים מזמנו ומרצו, אינה נכונה ואינה הוגנת.  

האמור לעיל נכון שבעתיים כל עוד הליך הרישוי ודרישות גורמי האישור אינם אחידים וברורים, וכול עוד לא קיימת מערכת אחת שקופה בה מפורסמים לציבור הרחב מלא דרישות נותני האישור.

ועד שנגיע לעולם אידילי ופשוט, אין מקום "להרוג את השליח".

לעיון- דוח מבקר המדינה 2020 בעניין רגולציה

כן ראה- בעקבות דו"ח מבקר המדינה 2020 (1)- הפחתת הרגולציה ברישוי עסקים וכן- בעקבות דו"ח מבקר המדינה 2020 (3)- כשלי הרגולציה בתכנון ובניה והשפעתם על רישוי עסקיםים

מאמרים:
"מאכערים ל'שירות הציבור': גורמים, איפיונים, הסדרה לפי סוגיית חופש העיסוק ודרכי התמודדות חלופות", שמחה ורנר וירון זליכה, קרית המשפט ט (תשע"א) 429.

פסיקה:
בגץ 1/49 בז'רנו ואח' נ. שר המשטרה, פ"ד (ב) 80 (1949)
עפ 4456/14 אביגדור קלנר נ. מדינת ישראל, (פורסם בנבו, 29.12.2015)
בג"ץ 337/81 מיטרני ו- 8 אחרים נ. שר התחבורה, פ"ד לז(3) 337