בעקבות דו”ח מבקר המדינה 2020 (1)- הפחתת הרגולציה ברישוי עסקים

פרק נרחב בדו”ח מבקר המדינה (70(ב)), שפורסם ביום 17.2.2020 דן בצורך להפחתת נטל הרגולציה על בעלי עסקים, תוך הקדשת חלק נכבד לרגולציה ברישוי עסקים ובתכנון ובניה.

אנו בחרנו להתמקד בשלושה נושאים מתוך אלו הנסקרים בדו”ח. הדיון בנושאים אלו חולק לשלושה מאמרים. הראשון- מסביר בקצרה מהי רגולציה, מהו עודף רגולציה ומדוע עודף רגולציה גורם לנזקים כלכליים רבים. השני- דן בתופעת יועצי ההסדרה או כפי שהם מכונים בדו”ח “מאכערים”, מסביר בקצרה מהי התופעה ומדוע הציבור הרחב נזקק לשירותיהם, ודן בשאלה האם מדובר באמת בתופעה שלילית, כפי שהיא מצטיירת בעיני הציבור הרחב. השלישי- מביא את נתוני הדו”ח העגומים הנוגעים לכשלים רגולטוריים בתכנון ובניה, ומראה מדוע כשלים אלו גדלים פי כמה וכמה, כאשר הם משתקפים בקושי להוצאת רישיון עסק. 

מאמר ראשון זה דן ברגולציה ובנזקים הנגרמים מעודף רגולציה כפי שהם משתקפים בדו”ח.

בטרם נפנה לדיון בנושא, מעט מספרים על פי הדו”ח-

  • הפחתת הנטל הרגולטורי ב 30% תוסיף למשק הכנסות בסך 58 מיליארד ₪. ( 4.6% מהתמ”ג).
  • בישראל נפתחים מידי שנה 55,000 עסקים ונסגרים 42,000 עסקים.
  • הזמן הממוצע לקבל היתר בניה בישראל- 200 ימים. ( כמעט 7 חודשים). 24% מהבקשות שהוגשו להיתר בניה אושרו לאחר יותר משנה.
  • על פי הנתונים המוצגים בדו”ח, בארץ פועלים (נכון לערב משבר הקורונה) כ 500,000 אלף עסקים מתוכם 130,000 טעונים רישיון, 55,000 מתוכם בתחום המזון ובתי האוכל, 20,300 בתחום התעשייה המלאכה הכימייה והמחצבים, 13,300 בתחום הבריאות הרוקחות והקוסמטיקה,.
  • לפי הדו”ח 96,000 עסקים פועלים עם רישיון עסק תקף, ו 36,000 ללא.  המספר הגדול ביותר של עסקים הפועלים ללא רישיון הוא בתחום המזון ובתי האוכל.
  • סירובים- על פי הנתונים המוצגים בדו”ח, 29% מהסירובים נובע מאי עמידה בדיני התכנון והבניה. 25% מסירובי רשות הכבאות, 15% נובע מסירובי משרד הבריאות, 8% סירובי משטרה ו- 11% סירובים נובעים מאי עמידה בדרישות הרשות המקומית, נגישות וחקיקה אחרת.
  • הדו”ח מציין, כי אין בנתונים ביטוי לשוני בין הגורמים המאשרים באשר להיקף סוגי העסקים שהם צריכים לאשר. כך למשל תכנון ובניה וכבאות- נדרש אישורם כמעט לכל העסקים, רשות הכבאות היא גורם מאשר ל 180 סוגי עסקים, והיא מטפלת ביותר בקשות מאשר נותני אישור אחרים.
  • הערה- אנו מבקשים להעיר ביחס למספר המפורסם של העסקים טעוני הרישוי, כי ייתכן ובפועל  המספר גדול בהרבה. הנתונים המפורסמים בדו”ח, מתבססים על הנתונים הנמסרים על ידי הרשויות המקומיות. לא ידוע לנו על עריכת סקר חיצוני אובייקטיבי, אשר בדק את מספר העסקים הפועלים במדינה, הטעונים רישיון עסק. בנוסף, ואנו מציינים זאת בזהירות רבה, ייתכן וישנם מגזרים במשק, אשר קיים חשש כי הדיווחים המתקבלים מהם, ככל שמתקבלים, אינם בהכרח משקפים את המציאות באופן מדויק, וזאת מסיבות רבות ושונות.

על קצה המזלג- מהי “רגולציה” ומדוע יש לצמצמה.

השאיפה האידילית היא שכל העסקים יפעלו באופן מתוקן, בטיחותי ותוך שמירה על ביטחון הציבור ובריאותו. על מנת שזה יקרה, ברור שיש צורך בקביעת כללים ואמות מידה שיחולו ויחייבו את כל בעלי העסקים. במידת הצורך, יש גם לאכוף כללים אלו על מי שאינו מקיימם. 

הגדרת רגולציה-
ההגדרה הראשונה-
המונח “רגולציה” לא הוגדר בחוק, אלא בהחלטת הממשלה מספר 2118 מיום 22.10.14 –  “חוק או תקנה בת פועל תחיקתי, המהווה כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או חברתית, ושהוא בר אכיפה על ידי רשות מינהלית מוסמכת על פי דין”. “רשויות מנהליות” הן: משרדי הממשלה, רשויות מקומיות, ועדות מקומיות לתכנון ולבניה רשות הכבאות וההצלה ועוד.

בסעיף 17 לפקודת הפרשנות נקבע כי תקנות בנות-פעל תחיקתי יפורסמו ברשומות ותחילת תוקפן ביום פרסומן. לפיכך, ההגדרה הראשונה ל”רגולציה” כללה רק תקנות וצווים שהיו טעונים פרסום ברשומות.

ההגדרה השניה-
בפועל, הרשויות המנהליות, הן אלו שקובעות את הדרישות מהמגזר העסקי. דרישות אלו אמנם נועדו, בעקרון לשמור על המשאבים הציבוריים ועל הציבור, אך גורמות לטרחה ונטל כלכלי- בירוקרטי ולכן יש לצמצמן למידת ההכרח בלבד.

בדצמבר 2018 קיבלה הממשלה החלטה בדבר הרחבת הגדרת המונח רגולציה (החלטה מספר 4398 מיום 23.12.18, החלטה זו נקראת גם “רגולציה חכמה”), והוסיפה להגדרת “רגולציה” את כל הנהלים הרגולטוריים (כולל חוזרי מנכ”ל והנחיות), מתוך ההנחה שגם הם מטילים בירוקרטיה. בהתאם להחלטה זו גם חוזרים, נהלים והנחיות לרבות אלו המקבלים תוקף מחייב בעת הכללתם כתנאים ברישיונות או בהיתרים ייחשבו ל”נטל רגולטורי” (הגם שתנאים ברישיון או לרישיון אינם  מהווים תקנה בת פעל תחיקתי- שכן הם מתייחסים לפרט באופן אינדיבידואלי ולא לכלל).
לפיכך- ממועד ההחלטה האמורה, בכל מקום שיש חובה לבצע הערכת השפעות רגולציה של החלטות שונות, הבחינה תכלול גם את חוזרי המנכ”ל וההנחיות הללו.

על מנת לסבר את האוזן נציין, כי המפרטים האחידים, למשל, נכללו בגדר “החלטות רגולטיביות” מלכתחילה,  ולו משום שנחשבו לתקנה בת פעל תחיקתי מרגע שנדרש לפרסמן ברשומות.

רגולציה- כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או חברתית שהוא בעל אופי כללי (כגון חוק, תקנה, חוזר, נוהל או הנחיה, לרבות כאלה המקבלים תוקף מחייב בעת הכללתם כתנאים ברישיונות או בהיתרים וכיוצ”ב), שהוא בר אכיפה על ידי רשות מנהלית מוסמכת על פי דין. למען הסר ספק, חקיקה בתחום המיסים והטלת אגרות או שינויים בשיעורן אינן בגדר רגולציה לעניין החלטת הממשלה 4398

הנטל הרגולטורי-
על פי האמור בדו”ח, הנטל הבירוקרטי בא לידי ביטוי בעיקר בדרישה של רשות מנהלית אחת להמציא לה מידע המצוי בידי רשות מנהלית אחרת, ובאי מתן תשובה או אי מתן הזכות המבוקשת בזמן מוגדר. כתוצאה מכך בעל העסק נאלץ להתייצב בפני מספר פקידים, או להתייצב בפני אותו פקיד מספר פעמים כדי לקבל שירות, ולעיתים הוא אף נדרש לחדש תוקף אישורים, ואף נדרשות ממנו דרישות בשלב מאוחר כאשר ניתן היה להטילן מראש.

 הבעיה היא לא ברגולציה עצמה שהיא דבר נחוץ, אלא בעודף רגולציה.

מחברי הדו”ח מציינים כי הנטל הבירוקרטי עולה למשק ממון רב מחד, ואילו צמצומו מגביר את פיריון המשק, בעלויות נמוכות יחסית.

הנטל הרגולטורי בא לידי ביטוי בעיקר בדרישת רשות אחת להמציא לה מידע המצוי בידי רשות אחרת, ובאי מתן תשובה או זכות המבוקשת על ידי האזרח בתוך זמן מוגדר.

צמצום הנטל הרגולטורי-
צמצום הנטל הבירוקרטי, אין משמעו הפחתת או ביטול פיקוח נדרשים. קיימים כלים ידועים המאפשרים קיצור הליכים, צמצום פערי זמנים ובחינה. לכן להבנתנו- נטל רגולטורי, ועודף רגולציה אינם דבר סטטי היכול להיקבע באופן חד פעמי. מכח ההתחדשות והדינמיות העסקית צריך בחינה מחודשת בכול תקופה מסוימת.
כך למשל ביחס לצורך לוודא כי בעל עסק קיבל לידיו מסמכים- אם בעבר דרשו הרשויות שבעל העסק עצמו יגיע למשרדי הרשות ויחתום בפני פקיד הרשות כי קיבל לידיו מסמכים, הרי שכיום קיימים די והותר אמצעים אלקטרוניים היכולים לשרת את אותה המטרה, ללא טרחה וביזבוז זמן ומשאבים.

קיימים כילים ידועים המאפשרים קיצור הליכים וצמצום פערי זמנים.

 נזקי הנטל הרגולטורי-
הנטל הבירוקרטי הוא גורם מעכב לעשיית עסקים ומהווה מעין מס המוטל על הפעילות העסקית. נטל זה מקטין את כושר התחרות של ישראל בעולם, מגביר את אי הוודאות בניהול עסקים, ומתבטא בעלויות כספיות ובזבוז זמן, הן של בעלי העסקים והן של הרשויות המנהליות. כל למשל, נאלצות רשויות לנהל מערך שלם של הערכת סיכונים, רק משום שנדרש להעניק הארכות חוזרות ונישנות לעסקים על מנת שיוכלו לעמוד במכללול הדרישות לשם קבלת הרישיון.

על פי נתוני הדו”ח, הבירוקרטיה הממשלתית הבלתי יעילה הינה הגורם מספר 1, המקשה על עשיית עסקים בישראל. גורם זה גדול בהרבה מהגורמים הבאים אחריו בתור.

הנטל הרגולטורי הינו גורם מספר 1 המקשה על עשיית עסקים בישראל ומהווה מעין מס המוטל על הפעילות העסקית.

הפחתת הנטל הרגולטורי ותיקון 34 לחוק
חשוב לציין כי הבדיקה אליה מתייחס הדוח נעשתה בחודשים ספטמבר 18-ינואר 19.

תיקון 34 לחוק רישוי עסקים התקבל בכנסת ביוני 2018 והוראותיו נכנסות לתוקף באופן הדרגתי החל מינואר 2019, למעט מספר הוראות שנכנסו לתוקף מיום פרסום התיקון. תיקון זה אמור להיות חוד החנית בהפחתת הנטל הרגולטורי ברישוי עסקים.

ניתן לקוות שמרגע שניתן יהיה ליישם את הוראות תיקון 34, הנטל הרגולטורי על בעלי העסקים אכן יפחת. אלא שתיקון זה טומן בחובו מספר מכשולים וקיים חשש שללא הסרתם, תיקון זה לא יוכל להשיג את המטרה העיקרית לשמה נחקק. מורכבות הליך הרישוי הדיפרנציאלי, הוראותיו הקפדניות של סעיף 6א2 לחוק, המחריג עסקים רבים מהיכולת לקבל רישיון במסלולים המקוצרים המפורטים בתיקון, והעדר פרסום מפרטים אחידים לכל העסקים, עלולים, כולם ביחד וכל אחד מהם לחוד, לחבל אנושות בהשגת מטרות תיקון זה.

בנוסף, היקלעות המדינה לשלוש מערכות בחירות בשנה האחרונה, עצרה את הליך החקיקה הנדרש ליישום הוראות התיקון בחוק ובכללו שינוי התקנות והצו. התפרצות משבר הקורונה מחריפה את המצב עוד יותר.

לכן- אנו סבורים כי יש לשים דגש על פיתרון הקשיים עליהם הצבענו לעיל במהירות וביעילות, על מנת לסייע באמת לבעלי העסקים לחצות את הליכי הרישוי בתקופת זמן קצרה ככל הניתן.

לעיון- דוח מבקר המדינה 2020 בעניין רגולציה

כן ראה- 

בעקבות דו”ח מבקר המדינה 2020 (2) – יועצי הסדרה ברישוי עסקים, האמנם מדובר בתופעה שלילית
בעקבות דוח מבקר המדינה 2020 (3)- כשלי הרגולציה בתכנון ובניה והשפעתם על רישוי עסקים


מצאתם טעות? רוצים להגיב, להוסיף? כתבו לנו info@buslic.co.il