תיקון 34- צו הפסקה שיפוטי- סעיף 22ב

סעיף 22ב המאפשר הוצאת צו הפסקה שיפוטי ללא שינקטו כל הליכים לפי חוק רישוי עסקים כנגד בעל העסק, הינו סעיף חדש שחוקק בתיקון 34. סעיף זה מהווה חידוש משמעותי בכל הנוגע לאפשרות סגירה מיידית של עסק בצו שיפוטי, ללא הגשת כתב אישום.

תודה למשרד עו”ד נועה טלבי ושות’ על העברת חלק מפסקי הדין המוזכרים במאמר זה.
מאמר זה עודכן ב 28.11.2020

לפי הוראות הסעיף, ניתנה הסמכות לבית המשפט להוציא צו הפסקה כלפי אותם עסקים ואנשים ובאותם התנאים, שניתנה הסמכות לרשות לסגור עסק בצו הפסקה מנהלי, וזאת גם ללא שהוגש כתב אישום.

מטרת חקיקת הסעיף
קשה לעמוד על מטרת חקיקתו של סעיף זה, שכן הסעיף לא נכלל בנוסח שהובא לאישור בקריאה ראשונה ולפיכך לא קיימים דברי הסבר לחקיקתו. 
בדיוני הכנסת, בפרוטוקול מיום 26.6.2018  שעה 9:00 (עמוד 100) נאמר על ידי עו”ד תומר רוזנר (ייעוץ משפטי לוועדה): “זה דבר חדש. המטרה היא שבאותם מצבים שאי אפשר להוציא צווים מינהליים. כלומר אין סכנה- יש סכנה אולי פחותה- או שהעסק פועל הרבה זמן ללא רישיון, אנחנו סבורים שבמצבים האלה לא צריך להגיש דווקא כתב אישום…” לדברי יו”ר הוועדה יואב קיש: “אפשר או או”. ענה  רוזנר: “או או לפי שיקול דעת”.

בפסק דין חמו (מחוזי) הביע בית המשפט את דעתו כי הסעיף לא נועד למנוע סכנה אקוטית ומיידית, שכן לצורך כך כבר קיימים סעיפים 17 (צו סגירה שיפוטי לאחר הגשת כתב אישום) וסעיף 20 (צו סגירה מנהלי). לכן סבר בית המשפט, כי חקיקתו של סעיף 22ב לא נועדה להילחם בסכנה כזו או אחרת הנובעת מבית העסק, אלא המטרה היא להילחם בתופעה של ניהול בתי עסק ללא רישיון. 

דרישת קיום ראיות לכאורה
על בית המשפט להשתכנע בראיות לכאורה כי התקיימו התנאים להוצאת הצו ( סעיף 22ב (ב)).
בפסק דין חמו (מחוזי), בית המשפט סבר כי לא די בראיות לכאורה לכך שהעסק מנוהל ללא רישיון וכי תידרש רמה גבוהה יותר של ראיות ולפחות רמה של ראיות מנהליות. 

הוצאת צו לפי סעיף זה אינה מותנית בנקיטת הליכים נוספים כל שהם על ידי הרשות- לפיכך, לכאורה, ניתן להוציא צו כאמור, שאינו מוגבל בזמן גם ללא הגשת כתב אישום.

אופיו של ההליך- מעין פלילי
בפסק דין חמו (שלום) נקבע כי ההליכים מכוח סעיף זה מאפשרים מתן צו קבוע להפסקת עיסוק בעסק, ללא תלות בניהול הליך פלילי. מכאן שמתן הצו מהווה צעד דרסטי העומד למול זכות היסוד של חופש העיסוק ויש לנהוג לגביו זהירות רבה. עוד נקבע באותו פסק דין כי היות שההליך אינו מותנה בהגשת כתב אישום, ניתן לקבוע כי ההליך הוא רק מעין פלילי.

הנסיבות בהן  ייעשה שימוש בסעיף זה כנגד עסק הפועל ללא רישיון
בפסק דין חמו (שלום) נאמר כי הדרישה להוכחת “ראיות לכאורה” מלמדת אף היא על הגוון הפלילי של ההליך ועל כוונת המחוקק ליצור כלי אכיפה שהשימוש בו מצומצם להקשרים בהם קיימת דחיפות לצורך מניעת סכנות או נזקים, וכי 
לשם נקיטת הליכים על פי הסעיף לא די בכך שהעסק מתנהל ללא רישיון.
בית המשפט המחוזי, בדונו בערעור על פסק דין חמו, סבר שאין צורך להראות סכנה מניהול העסק ללא רישיון.
עם זאת ציין בית המשפט כי, מאחר ומדובר בצו הפוגע קשות בזכות חוקתית של חופש העיסוק, לא די בכך שהעסק פועל ללא רישיון, אלא שיש להוכיח כי מדובר בעסק הפועל עת ארוכה ללא רישיון, מבלי שבעלי העסק פנו וביקשו רישיון והרשות התריעה בפניהם בעניין זה, או שהם פנו והודע להם שבקשתם לרישיון נדחתה, שניתן להם זמן להשלים דרישות כאלה ואחרות של הרשות ושהרשות התריעה בפניהם שהיה והעניינים לא יוסדרו ייסגר בית העסק. עוד צריך בית המשפט להשתכנע כי שאין כל סיכוי שבעתיד הנראה לעין ניתן יהיה לקבל רישיון עסק לאותו בית עסק. חשוב לציין כי בית המשפט הוסיף כי לא מדובר ברשימה סגורה של תנאים להוצאת צו לפי הסעיף וכל מקרה ידון לפי נסיבותיו.


סיכום הנסיבות לשימוש בסעיף כנגד עסק ללא רישיון (פס”ד חמו, מחוזי)-

  • אין צורך להוכיח סכנה מניהול העסק ללא רישיון
  • יש להראות כי (רשימה לא סגורה):
    – העסק פועל ללא רישיון תקופה ארוכה,
    – לא הוגשה בקשה לרישיון והרשות התריעה בפני בעלי עסק בעניין זה או
    – הבקשה לרישיון נדחתה, ניתן לבעלי העסק זמן “להשלים דרישות”, הרשות התריעה בפני בעלי העסק כי אם לא יסדירו ענייניהם העסק ייסגר.
    – בית המשפט השתכנע שאין כל סיכוי שבעתיד הנראה לעין העסק יוכל להוציא רישיון.

השוואה לסעיף 236 לחוק התכנון והבניה

ניתן להשוות את הוראות סעיף זה להוראות סעיף 236 לחוק התכנון והבניה (“חוק התו”ב”), כפי שתוקן בתיקון 116 לחוק התו”ב.
בפסק דין א.ס.פ.י. שניתן בחודש אפריל 2018, ניתח בית המשפט את אופן יישום הוראות הסעיף. שם נאמר כי מהוראות הסעיף ברור כי המחוקק יצר כלי אכיפה עצמאי, שאינו תלוי בשום אופן בנקיטת הליכים נוספים.
כן נקבע שם כי משמעות הדרישה  לקיום “ראיות לכאורה” היא כי השימוש בסעיף ייעשה רק לאחר שהוצגו “ראיות לכאורה” כמשמעותן בהליך הפלילי, ויש ללמוד על נטל ההוכחה מהליכי המעצר עד תום הליכים.
לאור השוואה זו להליכי המעצר עד תום הליכים, ולאור העובדה שמי שרואה עצמו נפגע על ידי צו  כאמור רשאי לפעול בהליך של ערעור, קבע בית המשפט כי צו הפסקה שיפוטי (על פי חוק התו”ב) לא יינתן במעמד צד אחד, אלא לאחר שיתקיים דיון במעמד הצדדים.

כן נקבע כי בהליך כזה לא יישמעו עדים, שכן לא מתנהל כאן ההליך העיקרי. בשלב זה די כי התביעה תציג ראיות גולמיות המבססות סיכוי סביר להרשעה, אף שטרם עברו את כור ההיתוך של ההליך הפלילי. התביעה תגיש לבית המשפט את חומר הראיות הכתוב.

היחס בין סעיף 22ב לבין סעיף 17 לעניין עקרונות היישום
בפסק דין חמו (שלום) נקבע כי המסגרת הדיונית ההולמת את ההליך לפי הסעיף תהיה דומה לזו המוצעת לגבי צווים שיפוטיים לפי חוק התכנון והבניה, וכי קיים דימיון רב בין הוצאת צו כאמור לבין אופן הניהול של הליכי מעצר עד תום ההליכים ובקשות לפי סעיף 17 לחוק. לפיכך מתמצת בית המשפט את הכללים לנקיטת הליכים על פי סעיף זה באופן הבא:

  • ראוי לנהל הליכים לפי הסעיף במעמד הצדדים וככלל אין הצדקה לעתור למתן הצו במעמד צד אחד.
  • לבעל העסק עומדת זכות הטיעון, לאחר עיון בחומר שנאסף, הן במישור הראיות לכאורה והן במישור עילת הפסקת העיסוק.
  • הדיון בבקשה ייעשה על בסיס שמיעת טיעונים ועיון בראיות בכתב. במקרים נדירים בהם יתעורר הצורך, תתאפשר חקירת מצהירים בעניינים משלימים משאין להם ביטוי בראיות שבכתב.
  • ניתן להגיש ראיות חסויות בהתאם לכללים הנוהגים במעצר עד תום הליכים. יש להעביר את הראיות או לפחות פראפרזה שלהם לעיון בעל העסק מראש.
  • לבעל העסק תינתן האפשרות לטעון גם טענות של הגנה מן הצדק או לפגם בשיקול הדעת המנהלי של הרשות.

סקירת הפסיקה
בפסק דין ד.א.ב הופעות (שלום) שניתן ביום 2.8.19- מציין בית המשפט כי מטרת סעיף 22ב’ היא מניעתית ולא עונשית.

באותו פסק דין, בית המשפט משווה בין אופן היישום של הוראות סעיף זה והוראות סעיף 17 לחוק רישוי עסקים העוסק בצו סגירה לעסק לאחר הגשת כתב אישום ולפני פסק דין, ככל שהדבר נוגע לצורך בשקילת התשתית הראייתית לכאורה, לקיום עילה להפסקה מיידית של פעילות העסק, ולעריכת איזון בין פגיעה בחופש העיסוק לבין הנזק שייגרם לציבור מהמשך הפעלת העסק. כן הוזכר באותו פסק דין, כי יש לבחון האם לא ניתן להשיג את מטרת הצו באמצעים דרסטיים פחות.
בית המשפט מוסיף וקובע כי מדובר בהליך שאינו אמור להינקט על דרך השיגרה ולא בכל מקרה בו מתנהל עסק הטעון רישוי ללא רישיון תנקוט הרשות בהליך זה.
עוד הדגיש בית המשפט כי השימוש בסמכות על פי הוראות סעיף 22ב’ אמור להיות במשורה, קל וחומר כאשר מדובר בצו שהוצאתו אינה מחייבת נקיטת הליך פלילי.
בנסיבות אותו המקרה, לא ניתן צו להפסקת הפעילות, בשל הצהרת בעל העסק כי הפעילות בו חדלה לחלוטין וכי מתן הצו יפריע למציאת שוכרים חדשים לנכס.

לעניין דרישת קיום ראיות לכאורה, נפסק בעניין מ.ר.ס. הראיות לכאורה “נדרשות לגבי עצם הפעלת העסק ללא רישיון, ואילו לגבי האינטרס הציבורי, הריש יש להצביע על מהותו ועל טיבו, כך שבית המשפט יוכל לערוך את האיזון בין האינטרסים הציבוריים המתנגשים, אך אין צורך להוכיח את האינטרס הציבורי בראיות לכאורה, ודאי לא למעלה מכך.”

הראיות לכאורה נדרשות לעצם ניהול העסק ללא רישיון ולא לגבי האינטרס הציבורי, שיש להראות רק האת מהותו וטיבו על מנת שבית המשפט יערוך את האיזון בין האינטרסים המתנגשים.

בפסק דין אלול ניתן צו סגירה על פי סעיף 22ב במעמד צד אחד, ללא  תנאים וללא הגבלת זמן לתוקף הצו, אך בפסקי דין קסוואני, נסאר ו- מעיין 2000 ניתן צו סגירה על פי סעיף זה רק לאחר שניתנה לבעלי העסק הזדמנות לתת תגובתם.

בפסק דין סעדי נדון מקרה בו בעל העסק ביקש לנהל מסעדה בתוך כלי שיט העוגן בנמל ואשר ניטל ממנו כושר השיט לאחר הפקדת רישיון השיט. במקרה זה גם משרד הבריאות וגם רשות הספנות, לא נתנו אישורם לניהול העסק.
בית המשפט ציין כי מדובר בסעיף חדש יחסית בחוק רישוי עסקים אשר מקנה כלי אכיפתי מניעתי, גם ללא הגשת כתב אישום, להבדיל מסעיף 17 לחוק רישוי עסקים הדן בצו הפסקה שיפוטי שאותו רשאי בית המשפט לתת כלפי מי שכבר הוגש נגדו כתב אישום.
בית המשפט קבע כי בדומה לתנאים שנקבעו להוצאת צו שיפוטי לפי סעיף 17 לחוק, גם כאן על בית המשפט הדן בבקשה למתן צו שיפוטי לשקול קיומו של אינטרס ציבורי חשוב המצדיק נקיטת סעד דרסטי זה, מעבר לקיום התנאים שנקובים בסעיף החוק, דהיינו, הפעלת העסק ללא רישיון מתאים.
“… הגשת בקשה למתן צו הפסקה שיפוטי אינה צעד סטנדרטי שתנקוט הרשות כעניין שבשגרה, ונדרש קיומו של אינטרס ציבורי מיוחד המצדיק זאת”.
עם זאת נקבע כי הראיות לכאורה הנדרשות הינן לעצם הפעלת העסק ללא רישיון.
לעניין הוכחת האינטרס הציבורי נקבע כי התביעה תצביע על מהותו ועל טיבו של העסק, כך שבית המשפט יוכל לערוך את האיזון בין האינטרסים המתנגשים. עוד צוין בפסק הדין כי אין צורך להוכיח את האינטרס הציבורי בראיות לכאורה, וודאי שלא למעלה מכך. 

בפסק דין כהן ניתן צו לפי סעיף 22ב. בית המשפט חזר על העקרונות שנקבעו בפסק דין סעדי. לשם קביעת קיומו של האינטרס הציבורי באותו המקרה, הסתמך בית המשפט על דו”ח תברואן בו נקבע כי העסק פועל ללא רישיון באופן העלול לסכן את שלום הציבור (שטח קטן וליקויים תברואיים כגון אי חלוקת המטבח למדורים המפרידים בין מזון מהחי ומהצומח).

בפסק דין גג על הפאב גם נפסק כי מדובר בצעד דרסטי שאמור להינקט במשורה וכי לא בכל מקום בו מתנהל עסק טעון רישיון ללא רישיון עסק כדין, ימהר בית המשפט לנקוט בצעד זה”(עמוד 5 לפסק הדין). עוד נפסק כי מתן צו סגירה לפי סעיף 22ב הינו מניעתי ולא ענשי, במסגרתו מאזן בית המשפט בין זכויות חופש העיסוק לבין האינטרס הציבורי בשמירה על מטרות החוק. 
הנסיבות המיוחדות- במקרה זה ניתן משקל לעובדה כי העסק פועל שנים רבות ללא רישיון, וכי ניתנו נגדו בעבר צווי סגירה וצווי הריסה בשל חריגות בניה, ואלו לא קויימו במשך שנים, כאשר בעלי העסק ממשיכים להפעילו בשם דומה.
בית המשפט המחוזי, אליו הוגש ערעור על החלטה זו, אישר את פסק הדין בקובעו כי “די בכך שהעסק פועל ללא רישיון תקופה ארוכה וכי ניתנו בעבר צווים כנגד בעלי העסק שהופרו על ידם, על מנת שניתן יהיה לפעול באמצעות סעיף 22ב'”.

בפסק דין עטשי ניתן צו סגירה לפי סעיף 22ב בנסיבות בהן השתכנע בית המשפט, על סמך מידע מודיעיני שהובא בפניו, כי העסק משמש ככר לביצוע פעילות עבריינית של סחר בסמים ובנשק. 

מטרת סעיף 22ב’ היא מניעתית ולא עונשית.
השימוש בסעיף ייעשה במשורה.
השימוש בסעיף ייעשה באופן דומה לשימוש בסעיף 17 לחוק.
יש לבחון נקיטת אמצעים פחות דרסטיים.

ראה גם: צו סגירה שיפוטי לפי סעיף 22ב- בעקבות פסק דין חמו

חקיקה:
חוק רישוי עסקים כולל תיקון 34

פסיקה:
בר”ש 62014-06-19 מדינת ישראל נ. ד.א.ב הופעות בע”מ ואח’ (פורסם בנבו, 2.8.2019)

בר”ש (י-ם) 76782-07-19 מדינת ישראל נ. ג.מ מעיין אלפיים (07) בע”מ ואח’ (פורסם בנבו, 21.8.2019)
בר”ש (י-ם) 60048-07-19 מדינת ישראל נ. קסוואני (פורסם בנבו, 30.7.2019)
צמ (שלום, ת”א) 49550-05-19 תחנת משטרה-מרחב ירקון נ. אלול ואח’ (פורסם בנבו, 22.5.19)
בב”נ 20305-04-18 ועדה מקומית לתכנון ובניה שהם נ. א.ס.פ.י חברה לקידום פרויקטים באיכות הס (29.5.18) [פורסם בנבו]
עא(עכו) 58198-11-19 אסעד סעדי נ. עיריית עכו (פורסם בנבו, 11.12.19)

בר”ש 33140-11-19 (שלום) עיריית רעננה נ. גג על הפאב ואח’ (פורסם בנבו, 1.12.19)
עפמ”ק 73977-12-19 גג על הפאב בע”מ ואח’ נ. עיריית רעננה (פורסם בנבו, 25.2.2020)
רע”ס 32595-12-19 מדינת ישראל נ. חוסין עטשי (פורסם בנבו, 19.1.2020)
רע”ס (רמ’) 69654-11-19 משטרת ישראל נ. אריה חמו (פורסם בנבו, 28.2.2020)
עצ”מ (מרכז) 39550-07-20 משטרת ישראל נ. חמו (פורסם בנבו, 10.9.2020)
בר”ש 70737-01-20 מדינת ישראל נ. כהן (פורסם בנבו, 04.02.2020)
בר”ש 29976-08-20 מדינת ישראל נ. מ.ר.ס המשולש בע”מ ואח’ (פורסם בנבו, 20.8.2020)