תפקידיו וחובותיו של נותן אישור, כאשר בצו רישוי עסקים מסומן [+]

שאלת תפקידיו ואחריותו של “נותן אישור” ביחס לעסקים המסומנים בצו רישוי עסקים [+], לידיעה בלבד, עולה לדיון לא אחת. במאמר זה בחנו את הוראות החוק, התקנות והצו, הנוגעים לסמכויות וחובות אלו.
המסקנה העיקרית העולה מבדיקה זו  הינה, שככל שהדבר נוגע לסמכויותיו וחובותיו של נותן האישור, אין הבדל בין עסקים הנדרשים לאישורו הפוזיטיבי  לשם מתן רישיון עסק (כאשר מסומן בטור הרלוונטי בצו +), לבין עסקים שאינם נדרשים לאישור כזה (כאשר מסומן בטור הרלוונטי בצו [+]).

מיהו  “גורם רישוי”

בסעיף 1 לחוק רישוי עסקים (“החוק“) נקבע כי שר הפנים רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי ולהגדירם כדי להבטיח את המטרות הבאות כולן או מקצתן, וכי בהתאם לכל מטרה טעון הצו התייעצות עם השר שמשרדו אחראי להסדרת אותו התחום (“השר הרלוונטי”).

  1. איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים- התייעצות עם השר לאיכות הסביבה
  2. מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות- התייעצות עם השר לביטחון פנים
  3. בטיחות של הנמצאים במקום העסק ובסביבתו- התייעצות עם שר העבודה והרווחה
  4. מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחומרי הדברה, בדשנים או בתרופות- התייעצות עם שר החקלאות
  5. בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים- התייעצות עם שר הבריאות
  6. קיוום תכליות דיני התכנון והבניה- אין צורך בהתייעצות עם שר כשלהו. בצו רישוי עסקים בסעיף 2 (ג) נקבע כי  מטרה זו של “קיום תכליות דיני התכנון והבניה” חלה על כל העסקים הטעונים רישוי.
  7. קיום הדינים הנוגעים לכבאות- התייעצות עם השר לביטחון פנים.

גורם רישוי –  יהיה כל אחד מששת הגורמים המנויים לעיל.

מיהו “נותן אישור”

בסעיף 6 לחוק נקבע כי רישיון או היתר זמני יינתן לעסק רק לאחר שכל אחד מהשרים הרלוונטיים,  או מי שהם הסמיכו לכך, נתן את אישורו (“נותן אישור”).

נותן אישור- שר שקביעת עסק מסוים כטעון רישוי נעשתה בהתייעצות עימו או מי שאותו השר הסמיך לתת אישור.

עובדי רשות מקומית כ”נותני אישור”

עוד נקבע בסעיף  6 לחוק כי כל אחד מהשרים רשאי להסמיך, בין היתר, עובד של הרשות המקומית שבתחומה נמצא העסק, או עובד של רשות מקומית אחרת.

עובד רשות מקומית שלא הוסמך על ידי השר הרלוונטי, לא יהיה “נותן אישור” כמשמעותו בחוק, לא יוכל לדרוש תנאים ולא יוכל לסרב או לאשר מתן רישיון עסק בשם נותן אישור כלשהו.

הדוגמה המוכרת של הסמכות כאמור היא ההסמכות הנעשות על ידי השר להגנת הסביבה, אשר מסמיך עובדי יחידות סביבתיות ברשויות מקומיות כ”נותני אישור” לפרטי רישוי ספציפיים.

לגבי עסקים המצויים במחוזות גליליים (מקומות שאינם מצויים בשטחי רשות מקומית כלשהיא וכפופים, לעניין הוצאת רישיון עסק, ישירות למחוז הרלוונטי במשרד הפנים)- לפי נוסח הסעיף אין מניעה כי השר הרלוונטי יסמיך מי מעובדי משרד הפנים במחוז הרלוונטי להיות נותן אישור כפי שנעשה ביחס לעובדי רשויות מקומיות.

יש לשים לב כי עובד רשות מקומית, או עובד משרד הפנים, אשר קיבל, למשל, הכשרה מקצועית כ”תברואן” אך לא הוסמך על ידי שר הבריאות כ”נותן אישור”  על פי הוראות חוק רישוי עסקים, לא יהיה רשאי לסרב או לאשר מתן רישיון עסק כ”נותן אישור”, או לקבוע תנאים לרישיון או ברישיון כ”נותן אישור”.

השר הרלוונטי רשאי להסמיך גם עובדי רשויות מקומיות ועובדי משרד הפנים כ”נותני אישור”.
ללא הסמכה מפורשת כזו, אותם עובדים לא יפעלו כ”נותני אישור”.

רישוי ללא אישור – [+]

בסעיף 6א לחוק, אשר כותרתו היא “רישוי ללא אישור”, נקבע כי שר הפנים, בהסכמת השר הרלוונטי, רשאי לקבוע כי עסק מסוים אינו טעון אישור של נותן האישור כתנאי למתן הרישיון.
למרות שבאותם מקרים לא נדרש אישור פוזיטיבי של נותן האישור לשם מתן רישיון עסק, עדיין רשאי אותו נותן אישור לקבוע תנאים ברישיון. מובן כי נותן האישור רשאי גם להודיע לרשות הרישוי כי הוא מסרב למתן הרישיון או מאשר אותו.
בסעיף 2(ב) בצו רישוי עסקים נקבע כי  הסימון בעמודה הרלוונטית בתוספת לצו, במקרה של עסק טעון רישוי ללא אישור, יהיה [+], בעגה המקצועית נקרא סימון כזה “לידיעה בלבד”.
ההבדל היחיד בין סימון + וסימון [+] בטור הרלוונטי בצו רישוי עסקים הוא, שכאשר יש סימון [+] בטור הרלוונטי- רשות הרישוי אינה מחויבת להמתין לתשובתו של נותן האישור בטרם תחליט בבקשה למתן רישיון עסק.

סימון [+] – לידיעה בלבד-  משמעו כי הבקשה לרישיון עסק נשלחת לנותן האישור, אך אין צורך להמתין לאישורו הפוזיטיבי. גם במקרה כזה נותן האישור רשאי לקבוע תנאים למתן הרישיון, לסרב לו או לאשרו.

חובת פרסום מפרטים אחידים לעסקים המסומנים [+]

בתקנה 11א לתקנות רישוי עסקים נקבע כי (א) המפרט האחיד וכן ההוראות לצד המפרט האחיד יתייחסו לכל אחד מהעסקים טעוני הרישוי, וכי (ב) על נותן אישור לפרסם מפרט אחיד לגבי כל סוג עסק טעון רישוי.

מהאמור לעיל עולה כי חובת פרסום מפרט אחיד חלה על כל העסקים בהם קיים “נותן אישור” ובכלל זה לעסקים אשר מסומן לגביהם “לידיעה בלבד”. לפיכך התנאים שאותו נותן אישור רשאי לדרוש מבעלי העסקים, הינם התנאים שיפורסמו במפרט האחיד, ככל ויפורסמו.

על נותן אישור לפרסם מפרטים אחידים, הן לעסקים המסומנים ב + בצו רישוי עסקים, והן לעסקים המסומנים ב [+].

סימון [+]- אחריות מוגברת של בעל העסק

בעלים של עסק יהיה תמיד אחראי לקיום דרישות חוק רישוי עסקים ותקנותיו, שכן אחריותו היא אחריות של “העושה”, בעוד אחריות נותני האישור ורשות הרישוי הינה אחריות פיקוח ורישוי.

האיזון בין רמת האחריות של בעל העסק לרמת האחריות של נותן האישור, משתנה לפי רמת הביקורת הנדרשת מנותן האישור בטרם מתן הרישיון. ככל שרמת הפיקוח הנדרשת מהרשות בטרם מתן רישיון עסק פוחתת, כך רמת האחריות של בעל העסק עולה. (נראה כי עם פרסום המפרטים האחידים והחלת “המסלולים הדיפרנציאליים” בצו רישוי עסקים, אחריות בעל העסק במסלולים המקוצרים, בכל הנוגע לקיום דרישות נותני האישור, עוד תגבר).
מהאמור לעיל עולה כי, יישום תכליות חוק רישוי עסקים, והפניית בקשות לרישיון לנותני אישור שהוגדרו “לידיעה בלבד”, מגבירים את אחריות בעל העסק ומפחיתים את אחריות נותן האישור. בסוגי עסקים אלו, שהם בעלי רמת מסוכנות נמוכה יותר, המחוקק הביע את אמונו בבעל העסק כי הוא ימלא את הדרישות הנובעות מחוק רישוי עסקים ויוכל לקבל רישיון עסק, מבלי שנותן הרישוי יאשר פוזיטיבית  מתן רישיון לעסק ויוודא כי בעל העסק אכן ביצע את כל הנדרש ממנו, בטרם מתן הרישיון.

ככל שמדובר בעסקים עם סימון [+] ( לידיעה בלבד), רמת האחריות של נותן האישור יורדת ואילו רמת האחריות של בעל העסק עולה.

סמכויות  פיקוח ברישוי עסקים

לאור כל האמור לעיל עולה השאלה – מיהו הגורם שיהיה אחראי ומוסמך לפקח על קיום הוראות חוק רישוי עסקים ותנאי נותני האישור, הן ביחס לעסקים המסומנים ב + והן אלו המסומנים ב [+].

בתיקון 34 לחוק רישוי עסקים הוגדרו סמכויות הפיקוח בכל הנוגע לקיום הוראות חוק רישוי עסקים, הן אלו של נותני האישור והן אלו של רשות הרישוי. (סמכויות אלו לא היו מוגדרות באופן מפורש ומסודר טרם התיקון).

הגורמים הרשאים להסמיך מפקחים לעניין קיום הוראות חוק רישוי עסקים

בסעיף 28 לחוק נקבע כי הגורמים הבאים רשאים להסמיך מפקחים לעניין קיום הוראות חוק רישוי עסקים-
השר “נותן האישור”- רשאי להסמיך מפקחים מבין עובדי משרדו, עובדי משרד אחר בהסכמת השר הממונה על אותו המשרד ועובד רשות מקומית בהסכמת ראש הרשות המקומית.
ראש הרשות המקומית– רשאי להסמיך עובדי רשות מקומית שיהיו להם סמכויות בתחום הרשות המקומית.
שר הפנים –  רשאי להסמיך עובדי משרד הפנים שיהיו להם סמכויות בתחום רשות רישוי הנמצאת מחוץ לתחומי רשות מקומית ועובדי משרד אחר, בהסכמת השר הממונה על אותו המשרד.
נציב כבאות והצלה–  יסמיך מפקחים מבין עובדי הרשות הארצית לכבאות והצלה.
בנוסף- לשוטר במשטרת ישראל גם כן נתונות סמכויות פיקוח.

בסעיף 28א נקבעו סמכויות המפקחים לשם פיקוח על ביצוע ההוראות לפי חוק רישוי עסקים. הסמכויות נקבעו באופן כולל ואחיד, לכל המפקחים הממונים כאמור לעיל.

חשוב לציין כי חובות הפיקוח אינן סותרות זו את זו ואינן “ניתנות להעברה” מגוף פיקוח ואכיפה אחד לגוף פיקוח ואכיפה אחר.

סמכויות פיקוח על קיום הוראות חוק רישוי עסקים ניתנו הן לפקחי נותני האישור על פי הסמכת השר הרלוונטי והן למפקחי רשות הרישוי על פי הסמכת ראש הרשות המקומית ובתחומי הרשות המקומית.

חשוב להדגיש – למרות שסמכות וחובות הפיקוח מנוסחות באופן אחיד ביחס לרשות רישוי ולנותני אישור,  עדיין הסמכויות והחובות המקצועיות הספציפיות  הנוגעות לדרישות כל נותן אישור, נמצאות באחריותם של אותם נותני אישור, שכן הם אלו שאמונים על הידע המקצועי, והם אלו שאחראים מכח היותם מוסמכים על ידי המשרד הממשלתי האחראי על אותו התחום הרלוונטי.

כשם שאין זה הגיוני כי נותן אישור אחד יפקח על קיום דרישות נותן אישור אחר, כך אין זה הגיוני כי מפקח רשות רישוי יוודא קיום תנאי המשטרה, תנאי כיבוי אש, תנאי משרד הבריאות, תנאי משרד העבודה וכו’. המפקח הרשותי אינו מוסמך בתחומים אלו, ולפיכך גם אינו רשאי להעמיד תנאים או לפקח על קיומם במקומו של נותן האישור.

מאידך, המפקחים הרשותיים המבקרים בעסקים בעיר כדבר שבשגרה, כשהם מודעים לדרישות נותני האישור, יכולים לגלות ולהתריע על קיום חריגות מתנאי נותני האישור. 

אין ספק שמפקח רשותי המבקר בעסק ומגלה כי עסק מנוהל באופן לא תקין מחויב להתריע על כך, ואף להעביר את המידע הרלוונטי לנותן האישור. מובן שפעולותיו אלה של המפקח הרשותי אינן גורעות מחובתו ואחריותו של נותן האישור על פי החוק.

הרחבת סמכויות אכיפה לפי חוק רישוי עסקים לנותני אישור

אכיפת קיום הוראות חוק רישוי עסקים יכולה להיעשות הן על ידי רשות הרישוי והן על ידי נותני האישור, והכל בכפוף להוראות סעיפים 19א ו 19ב לעניין תיאום אכיפה.

חשוב לציין כי ההוראות בעניין תיאום אכיפה מאפשרות למשרד הרלוונטי להחליט כי חקירה, הגשת כתב אישום, הטלת קנס, קנס מנהלי, או עיצום כספי וכן מסירת דרישה לתיקון ליקויים תיעשה רק בידי עובד משרדו (ובכלל זה עובד הרשות הארצית לכבאות והצלה ושוטר).

במילים אחרות- לנותן האישור ניתנה האפשרות להחליט כי פעולות חקירה ייעשו על ידיו בלבד ולא על ידי רשות הרישוי.

בנוסף- בתיקון 34 תוקן סעיף 7ג  והוא מקנה לנותן אישור  את הסמכות אף לבטל בעצמו רישיון שניתן על ידי רשות הרישוי, סמכות שהייתה נתונה עד לתיקון האמור לרשות הרישוי בלבד.

הרחבת סמכויות האכיפה ומתן הסמכות אף לבטל רישיון לנותני האישור, מעידים אף הם, בנוסף לכל הנאמר לעיל, כי חוק רישוי עסקים רואה את “נותן האישור” כגורם פיקוח מקצועי בכל הנוגע לקיום דרישותיו  וכי סמכותו זו גוברת על סמכות רשות הרישוי, וזאת ללא הבחנה בין עסקים בהם נדרש אישורו הפוזיטיבי של נותן האישור לשם מתן רישיון עסק לבין אלו שלא נדרש אישורו הפוזיטיבי.

לנותני האישור ניתנה עדיפות על פני רשות הרישוי בכל הנוגע לפעולות האכיפה לרבות ההוראות המנויות בסעיף 19א, ואף הוקנתה להם הסמכות לבטל רישיון בעצמם.

סיכום-

  • על נותן האישור לפרסם מפרט אחיד הן לעסקים המסומנים ב + בצו רישוי עסקים והן לעסקים המסומנים ב [+].
  • נותן אישור, שהוא מי שהוסמך על ידי השר הרלוונטי, יהיה אחראי לדרישה ולפיקוח על קיום הוראות חוק רישוי עסקים בתחום אליו הוסמך.
  • נותן האישור, ורק נותן האישור מוסמך לסרב, לאשר או להתנות תנאים בכל הנוגע למתן רישיון עסק.
  • אחריות וסמכות נותן האישור חלות הן על סוגי עסקים המסומנים בצו רישוי עסקים ב + והן כאלו המסומנים ב [+]. דהיינו האחריות והסמכות של נותן האישור חלות הן ביחס לעסקים אשר לשם קבלת רישיון נדרש אישור  פוזיטיבי של “נותן האישור” והן כאלו שהם לידיעה בלבד.
  • אחריות וסמכות נותן האישור אינה ניתנת להעברה לגורם אחר, מאחר והיא קבועה בחוק.
  • לרשות הרישוי ניתנו סמכויות פיקוח ואכיפה המנוסחות באופן אחיד כמו אלו של נותני האישור. סמכויות אלו מוגדרות בסעיף 28א לחוק.
  • לשם מניעת כפל אכיפה חוקקו  בתיקון 34  סעיפים 19א ו 19ב. סעיפים אלו מקנים עדיפות לפעולות אכיפה של נותני אישור על פני פעולות אכיפה של רשות הרישוי (לפי הוראות השר הממונה הרלוונטי). בסעיף 7ג ניתנה לגורמי הרישוי אף הסמכות לבטל בעצמם רישיון עסק.
    הוראות סעיפים אלו מחזקות את המסקנה כי אחריות וסמכות נותני האישור “חזקה” מסמכות ואחריות רשות הרישוי בכל הנוגע לתחומם המקצועי.
  • מאחר ומפקחי רשות הרישוי אמונים על קיום הוראות החוק, במידה והם מוצאים בביקורת שערכו כי קיימים ליקויים ביחס לדרישות נותני אישור שונים, עליהם להתריע על כך, והכול בכפוף לכך שהם אינם אמורים להיות בעלי הידע המקצועי והמיומנות כו של נותני האישור.
  • מאחר והסמכות העיקרית המקצועית הינה של נותן האישור, הרי שרשות הרישוי אינה מנועה אך גם אינה חייבת, לפקח  על קיום דרישות נותן האישור ולהתריע על קיום הליקויים בפני נותן האישור הרלוונטי (אין זה משנה אם העסק מסומן בצו ב + או ב [+]), וזאת בכפוף לשיקול דעתה  ולאמצעים המקצועיים והתקציביים העומדים לרשותה, בהתחשב בכלל מטלות הפיקוח המוטלות עליה.

חקיקה:
חוק רישוי עסקים כולל סימון תיקון 34
תקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות), תשס”א- 2000
צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי) ( תיקון), התשע”ט- 2018


מצאתם טעות? רוצים להגיב, להוסיף? כתבו לנו info@buslic.co.il