תיקון 34- סייגים למתן היתר מזורז- סעיף 6א2 לחוק

בסעיף 6א2 לחוק נקבעו סייגים אשר בהתקיימם, לא ניתן יהיה לקבל היתר מזורז לעסק.
לכאורה מדובר על סייגים לקבלת היתרים מזורזים א’ וב’ המפורטים בסעיף 6א1 לחוק בלבד, אלא שבהוראות שונות בחוק הורחבה תחולת סייגים אלו גם לקבלת אישור גורם רישוי על יסוד תצהיר (סעיף 6(ג)), רישוי ללא אישור על יסוד תצהיר ( סעיף 6א), רישיון עיל יסוד תצהיר ( סעיף 6א3), והגשת תצהיר לעניין נגישות (סעיף 8ב(ג)(ב)) (“להלן: הליך מזורז”).

המאמר הבא מפרט את הוראות הסעיף ומשמעותן. בסופו של המאמר הוספנו מספר הערות המתייחסות לקשיי היישום של הוראות הסעיף, ולספק בדבר יכולתן להשיג את המטרה לשמה נועדו.

היסטוריית החקיקה של סעיף 6א2

האפשרות לקבלת רישיון בהליך מזורז הוספה לחוק רישוי עסקים בתיקון 27 משנת 2010 (בעקבות מסקנות וועדת הבר, אשר החלו את הליך הפחתת הרגולציה ברישוי עסקים). באותו התיקון, במקביל לחקיקת הסעיף המאפשר קבלת רישיון עסק בהליך מזורז נחקק גם סעיף 6א2 המטיל הגבלות על קבלת ההיתר בהליך זה.
שלושת הסייגים הראשונים  המנויים כיום בסעיף נחקקו עוד בשנת 2010 ואילו שלושת הסייגים האחרונים הוספו בתיקון 34.

הגדרות
בשל הניסוח המורכב, ואף מסורבל לעיתים, של הוראות הסעיף ועל מנת להקל בקריאת והבנת הוראותיו, איחדנו   והגדרנו מספר מונחים מורכבים. הגדרות אלו רלוונטיות למאמר זה בלבד.

“גופי התחולה המורחבת”– מבקש הבקשה להיתר מזורז או רישיון, העסק, מי ששולט בעסק או במבקש, מי שנשלט על ידי העסק או המבקש. ההתייחסות ל”שליטה” תהיה רלוונטית כאשר מי מהמנויים לעיל הינו תאגיד.
משמעות המונח  “שליטה” – כמשמעותו בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ”א.
“רישיון”- רישיון עסק, היתר זמני או היתר מזורז.
“רשת” – אישיות משפטית האחראית להספקת טובין דומים או שירותים דומים או עוסקת באותו סוג עיסוק, בשני מקומות לפחות שלהם סימני היכר זהים או דומים (בפסקה זו – סניפים), והכל ובלבד שפעולות אלה נעשות בסניפים, לפי אותה מדיניות או קווים מנחים;
לעניין סעיף זה (סייג מספר 6) רשת תיחשב לכזו בתנאי שיש לה יותר מעשרה סניפים בתחומי אותה רשות רישוי הדנה בבקשה ל”רישיון”.

מתי לא ניתן להגיש בקשה לרישיון בהליך מזורז על פי הוראות סעיף 6א2

רשות הרישוי לא תיתן רישיון בהליכים המזורזים אם הובא לידיעתה, כי בתחום אותה רשות רישוי מתקיים אחד מהדברים הבאים:

  1. המבקש או העסק פועלים בעת הגשת הבקשה ללא רישיון
    הוראת הסעיף
    בעת הגשת הבקשה המבקש או העסק פועל ללא רישיון או היתר זמני.
    יש לשים לב-
    בסעיף זה קיימות שתי אפשרויות.
    האחת מתייחסת לעסק- העסק לגביו מבוקש הרישיון פועל ללא רישיון.
    השניה מתייחסת למבקש הרישיון- המבקש עצמו מפעיל עסק כלשהוא ללא רישיון, גם אם לא מדובר בעסק נשוא הבקשה.
  2. ביטול היתר מזורז ב 3 השנים שלפני הגשת הבקשה
    הוראות הסעיף-
    היתר מזורז שניתן למי מ”גופי התחולה המורחבת” בוטל בשלוש השנים שקדמו להגשת הבקשה, בשל אחת מהנסיבות הבאות (סעיפים 7ב1(ה) ו- 7ג(ד1)) :
    – הרישיון או ההיתר ניתנו או הוארכו על בסיס תצהיר כוזב או מסמכים כוזבים;
    – הפרת תנאי הרישיון, המצדיקים ביטולו לדעת נותן האישור הרלוונטי;
    -חלו בעסק שינויים מהותיים מהאמור במסמכים שעל בסיסם ניתן ההיתר המזורז/הרישיון;
    – לא מולאה “דרישה לתיקון ליקויים”.
    יש לשים לב- 
    – הסייג יחול אם בוטל היתר מזורז, גם למבקש וגם לעסק.
    – מהאמור בסעיף משתמע כי במקרה של העברת בעלות בעסק- ההגבלה על הוצאת היתר מזורז תחול גם על בעלי העסק החדשים.
    – הסייג יחול גם כאשר בוטל היתר מזורז לתאגיד שנשלט על ידי המבקש.
    – במידה והמבקש הוא תאגיד, הסייג יחול גם כאשר בוטל היתר מזורז לבעלי השליטה בתאגיד, לתאגיד שנשלט על ידי המבקש או  למי ששולט בתאגיד המבקש.
  3. מתנהל נגד העסק או המבקש הליך מנהלי או פלילי לפי חוק רישוי עסקים.
    מגבלות לכלל
    הליך פלילי או מנהלי לפי הוראות סעיף זה לא יכללו-
    א. הליכים בקשר לעבירה מנהלית או עבירת קנס שלא הוגש בשלהן כתב אישום לפי 
     ס’ 15 לחוק העבירות המנהליות או לפי ס’ 228 (ד) לחוק סדר הדין הפלילי ,
    ב. הליך עיצום כספי לפי פרק ב1 לחוק רישוי עסקים (נכון למועד כתיבת מאמר זה- טרם הושלמה החקיקה בעניין הטלת עיצומים כספיים לפי חוק רישוי עסקים).
    יש לשים לב-
    – לעניין תחולת הוראות סעיף 228 (ד) לחוק סדר הדין הפלילי יש לציין, כי אמנם, בדרך כלל, כאשר מדובר בעבירות קנס, יוטל בגינן הקנס הקבוע בחוק, ולא יוגש כתב אישום. בסעיף 228(ד) האמור נקבע כי לתובע יש את הסמכות להחליט על הגשת כתב אישום בגין אותן עבירות.

    לכן- עבירות קנס שלא הוגש בגינן כתב אישום לא ימנעו הגשת בקשה לרישיון בהליך מקוצר.
    עבירות קנס שכן הוגש בגינן כתב אישום וההליך מתנהל בעת הגשת הבקשה לרישיון, כן ימנעו הגשת בקשה בהליך מקוצר.
    –  הוראת הסעיף היא בזמן הווה- הסעיף יחול אם במועד הגשת הבקשה מתנהלים הליכים כאמור.
    – מהוראות הסעיף עולה כי הסייג יחול אם מתנהלים הליכים כאמור גם כנגד העסק וגם כנגד המבקש.
  4. הרשעה לפי חוק רישוי עסקים בשלוש שנים שקדמו להגשת הבקשה
    הוראות הסעיף-

    סייג זה יחול כאשר מי מ”גופי התחולה המורחבת” הורשע (לרבות מי שבית משפט קבע כי ביצע את העבירה) בעבירה לפי חוק רישוי עסקים בשלוש שנים שקדמו להגשת הבקשה.
    במידה ומדובר בהרשעה בעבירת קנס- סעיף זה יחול רק אם הוגש בגין העבירה כתב אישום לפי סעיף 228(ד) לחוק סדר הדין הפלילי
    יש לשים לב-
    – לעניין “הרשעה” – בסעיף זה בחוק הובהר כי “הרשעה” כוללת גם מקרים בהם בית משפט קבע כי העבירה בוצעה על ידי מי מגופי התחולה המורחבת גם אם מסיבה כלשהיא אותו גוף לא הורשע בדין בספו של דבר. מקרים כאלו ייתכנו, למשל, כאשר הגוף שהוגשה נגדו תביעה טען ל”הגנה מן הצדק”  או ל “סיכון כפול” וטענתו התקבלה.
    – בסעיף לא נדרש כי כנגד הגוף הרלוונטי יוצא פסק דין חלוט לפיו העבירה בוצעה. לכן- לנראה כי אם ערכאה מסוימת קבעה כי בוצעה עבירה, והוגש על קביעה זו ערעור שטרם הוכרע- גם אז יחולו הוראות סייג זה.
    – לעניין הגשת כתב אישום בעבירות קנס ראו הבהרה בסייג מספר 3 לעיל.
  5. קיום 3 דרישות עיצום כספי ו/או הודעות קנס בשנתיים שקדמו להגשת הבקשה, לעסק שאיננו “רשת”
    הוראות הסעיף-

    בשנתיים שקדמו להגשת הבקשה, נמסרו למי מגופי “התחולה המורחבת”, 3 דרישות לעיצום כספי ו/או הודעת קנס ו/או הודעת קנס מנהלי.
    – הדרישה לעיצום כספי ו/או הודעת תשלום הקנס יהיו בקשר להפרת תנאי מתנאי “הרישיון” או להפרת הוראה מהוראות חוק רישוי עסקים.
    – לעניין סעיף זה לא תיספר הודעת קנס, אם היא ניתנה בשל הפרת הוראה מההוראות לפי חוק רישוי עסקים שנקבעה בחוק עזר עירוני, וכאשר הקנס שולם, או שלא הוגשה בקשה לביטול הקנס או בקשה להישפט במועדים הנקובים לכך בחוק, או שנדחתה בקשה לביטול קנס.
    יש לשים לב-
    – לעניין סייג זה והסייג המפורט בסעיף 6 להלן- במנין דרישות העיצום הכספי ו/או הודעת הקנס יובאו בחשבון גם הטלת עיצום כספי או קנס מכוח חוק אחר, ובלבד שהם הוטלו בשל הפרת תנאי מתנאי הרישיון או הפרת הוראה מהוראות חוק רישוי  עסקים (דברי ההסבר להצעת התיקון בחוק מיום 11.2.18, עמוד 566).
    – לעניין סייג זה והסייג המפורט בסעיף 6 להלן- על מנת שסייג זה יהיה תקף, די בכך שנמסרה דרישה לעיצום כספי או שהוטל קנס.
    מה דינם של דרישה לעיצום כספי או דרישה לתשלום קנס שבוטלו? הסעיף אינו קובע שעם ביטול הדרישות הן יגרעו מהמניין הקבוע בסעיף ולכאורה די בקיום 3 דרישות כאמור, גם אם מסיבה כלשהיא הן בוטלו לאחר מכן, על מנת להחיל סייג זה. אך נראה שההיגיון מחייב כי במידה ודרישה כזו בוטלה, היא תיגרע ממניין הדרישות, לעניין תחולת הסייג.
  6. דרישות עיצום כספי או הודעת קנס לסניף ב”רשת”
    סייג זה דומה לסייג המפורט בסעיף 5, אך נועד להקל על רשתות המפעילות, ברשות רישוי אחת, תחת אישיות משפטית אחת, 11 עסקים דומים ומעלה.
    הוראות הסעיף-
    לגבי “גופי התחולה המורחבת” ב”רשת”- התקיים, בשנתיים שקדמו להגשת הבקשה, אחד מאלה:
    א. נמסרו שלוש פעמים דרישות לעיצום כספי בקשר להפרת תנאי מתנאי ה”רישיון” או הפרת הוראה מהוראות חוק רישוי עסקים.
    ב. נמסרו 6 פעמים לפחות דרישות לעיצום כספי או הודעת תשלום קנס או הטלת קנס מנהלי בקשר להפרת תנאי מתנאי ה”רישיון” או בקשר להפרת הוראה מהוראות חוק רישוי עסקים.
    גם לעניין קיום הוראות סעיף זה לא תיספר הודעת קנס אם היא ניתנה בשל הפרת הוראה מההוראות לפי חוק רישוי עסקים שנקבעה בחוק עזר עירוני, וכאשר הקנס שולם, או שלא הוגשה בקשה לביטול הקנס או בקשה להישפט במועדים הנקובים לכך בחוק, או שנדחתה בקשה לביטול קנס.
    יש לשים לב-
    – הגדרת “רשת” – על מנת שעסק יענה להגדרת “רשת” עליו להיות אישיות משפטית אחת  העונה לאחת משלושת ההגדרות הבאות:
    א. מספקת טובין דומים בשני מקומות לפחות שיש להם סימני היכר זהים או דומים (“סניפים”).
    ב.  אחראית להספקת שירותים דומים בשני “סניפים” לפחות.
    ג. מפעילה עסק מאותו סוג עיסוק (להבנתנו מדובר באותו פריט רישוי) בשני “סניפים” לפחות.
    בנוסף, נדרש לגבי כל שלושת האפשרויות, כי הפעולות הללו נעשות בסניפים לפי אותה מדיניות או לפי אותם קווים מנחים.
    לכן- במידה ומדובר ברשת המעניקה זכיונות להפעלת סוג עסק מסוים תחת שמה של הרשת גם אם כל הסניפים פועלים לפי אותם קווים מנחים או על פי אותה המדיניות, אבל כל סניף מהווה אישיות משפטית נפרדת- לא יחולו עליו ההוראות המקלות שבסייג 6, אלא הוראות סייג 5.
    – על מנת להחיל על סניפים ב”רשת” את ההוראות המקלות שבסייג זה, על ה”רשת” להפעיל ברשות רישוי אחת יותר מ 10 סניפים (דהיינו 11 סניפים ומעלה)- רק אז הספירה של מספר הדרישות לעיצום כספי או הטלת קנסות, תיספר במאוחד ביחס לכל הסניפים המתנהלים באותה רשות רישוי.
    – הסייג יחול לגבי “רשתות” המפעילות 11 עסקים ומעלה, רק אם הוטלו באותה תקופה 6 קנסות על איזה מסניפי הרשת (ולא 3 כנדרש בסייג 5). הקלה זו ניתנה לרשתות, לדרישתן, בשל הקלות הרבה בה ניתן להטיל קנס ובשל העובדה כי מדובר לעיתים קרובות בעבירות פעוטות.
    – בכל הנוגע להטלת עיצום כספי- אין הקלה לרשתות.

הקשר בין הוראות סעיף 6א2 לפרסום מפרטים אחידים

בטרם נדון בהוראות הסעיף הקשורות לפרסום מפרטים אחידים, חשוב לציין כי מאחר וכל הליך קבלת רישיונות בהליכים מקוצרים יהיה רלוונטי רק לגבי עסקים להם פורסם מפרט אחיד, הרי שגם הוראות סעיף זה יהיו רלוונטיות רק לגבי אותם סוגי עסקים.
הוראות הסעיף-
הוראות סעיף (א1)  מקלות בתחולת הסייגים האמורים לעיל בתקופה של 3 שנים ממועד פרסום מפרט אחיד לסוג העסק הרלוונטי.
– בשלוש השנים הראשונות לאחר פרסום מפרט אחיד לגבי סוג עסק מסוים:
לא יחול הסייג הראשון  לפיו  לא ינתן רישיון בהליך מזורז למי שכבר מפעיל את העסק.
ההרשעה אליה מתייחס סייג 4, תחול על הרשעות בגין ניהול עסק ללא רישיון.
יש לשים לב-
נכון לחודש דצמבר 2019 פורסמו 20 מפרטים אחידים, כאשר 11 מתוכם פורסמו עוד ביום 20.10.15- כך שבמועד פרסום מאמר זה כבר חלפו מעל 3 שנים ממועד פרסומם.
9 מפרטים אחידים נוספים פורסמו ביום 29.7.19.
לפרסום המפרטים האחידים באתר משרד הפנים ראה: מפרטים אחידים שפורסמו

הקשיים ביישום הוראות הסעיף

היכולת ליישם את הוראות הסעיף מוטלת בספק רב, ונפרט.
את הרעיון העומד מאחרי חקיקת סעיף 6א2 ניתן להסביר בתפיסת המחוקק כי הליכי הרישוי המקוצרים מבוססים על אמון שנותן המחוקק בבעל העסק ומאפשר לו לקבל את הרישיון או ההיתר על יסוד תצהיריו. היה ויתברר כי בעל העסק עבר או עובר על הוראות חוק רישוי עסקים, הרי שלתקופה מסוימת, לא יתאפשר לו “להינות” מהאמון של נותני הרישיונות והאישורים, והוא לא יוכל לקבל היתר או רישיון בהליך מזורז.
יש לזכור כי בדיקה של הרשות האם איזה מהסייגים המנויים מתקיים במבקש, כאמור אמורה להתבצע לגבי כל מבקש, בין אם הוא תאגיד או אדם פרטי, הן ביחס למבקש והן ביחס לכל אחד מגופי התחולה המורחבת ובכללם תאגידים בשליטתו, תאגידים השולטים בו וכו’.
ספק אם בדיקה כזו היא מעשית, ונראה כי, בפועל, על הרשות יהיה להסתמך בדרך כלל על הצהרת המבקש כי תנאי זה אינו מתקיים בו. אלא שמלכתחילה סעיף זה נועד למקרים בהם לא יינתן היתר מזורז לגופים ש”הפרו את האמון שניתן בהם”, ולכן ההיגיון מאחרי מתן אמון דווקא בהצהרה כזו אינו ברור.
מעיון בדיוני וועדת הפנים של הכנסת בעניין סעיף זה (פרוטוקול וועדת הפנים מספר 633 מיום 29.5.18, עמוד 58 ואילך. ראה: הצעה לתיקון חוק רישוי עסקים- רישוי דיפרנציאלי- דיוני וועדת הפנים ) עולה כי וועדת הפנים של הכנסת הייתה מודעת היטב לבעיתיות ביישום הוראות הסעיף.  יו”ר הוועדה ח”כ קיש, בהתייחסות לשאלת נציגת המשטרה כיצד בכלל ניתן לבדוק האם בעל עסק עומד בדרישות סעיף זה, אמר “הדבר היחיד שאני מבין מפה, והשאלה שלך טובה, זה שמי שהכניס את הסעיף הזה ורוצה ומתכוון שזה יקרה, צריך גם למצא נוהל איך זה יקרה, כי אחרת זה ישאר פה בחוק, אף אחד לא יבדוק ולא יקים. מכיון שאני לא מוטרד מזה יותר מדי, תעשו מה שאתם רוצים”. ועוד הוא מוסיף: ” אני אומר לממשלה, אנחנו נשאיר את זה, אבל בין זה לבין המציאות לא יהיה כלום אם לא תעשו משהו. …אני לא רואה איך מישהו יעשה עם זה משהו, אבל אם אתם רוצים את זה- שישאר..”

האם סעיף 6א2 עלול לחבל בהשגת המטרה העיקרית של התיקון שהיא הפחתת הרגולציה ברישוי עסקים?

במהלך השנים השתרשה הפרקטיקה של פתיחת העסק בטרם יוצא לו רישיון עסק.  בפרקטיקה זו לא ניתן “להאשים” את בעלי העסקים בלבד. קשיי הביוקרטיה, התארכותו של הליך קבלת רישיון שלא תאם את קצב החיים העסקי במדינה, והדרישה של חלק מנותני האישור כי העסק יחל לפעול בטרם יתנו את אישורם לרישיון, תרמו לפרקטיקה זו לא מעט.
אין מחלוקת כי יש לשנות מציאות זו.
על מנת שהמגבלות בסעיף 6א2 יהיו אפקטיביות, ואכן יתמרצו את בעלי העסקים לא לפתוח את עסקם ללא רישיון ולא לנהל עסקים בניגוד לתנאי רישיון- יש להגיע למצב של שינוי תפיסתי רוחבי, המאפשר בפועל פתיחת עסק ברישיון בתוך תקופת זמן סבירה ותוך הליך מנהלי קל ופשוט, וכן להביא לשינוי הרגלים מושרשים עמוק בין בעלי העסקים. אין ספק ששינוי כאמור לוקח זמן, ומצריך שינוי הרגלים הן של הרשות והן של בעלי העסקים.
אמנם נקבע כי בשלוש השנים הראשונות ממועד פרסום מפרט אחיד לא יחול הסייג של אי פתיחת העסק בטרם קבלת ההיתר, אלא שכאמור לעיל, 11 מפרטים אחידים פורסמו עוד בשנת 2015 ו- 9 נוספים פורסמו ביולי 2019.
נראה שהיה אולי נכון יותר לקבוע כי מניין 3 השנים יחל ממועד חיקוק צו רישוי עסקים אשר יישם את הרישוי הדיפרנציאלי, או מיום פירסום המפרט האחיד, לפי המאוחר.
ועוד, בהליך חקיקת תיקון 34  דובר רבות על נושא האמון הניתן בבעל העסק. בדיוני וועדת הפנים של הכנסת רוח הדברים הייתה כי מאחר והרשות נותנת אמון בבעלי העסקים כי יצהירו תצהירי אמת, הרי משהופר אמון זה, לא יהיה זכאי בעל העסק “לסוכריה” שבמתן רישיון בהליך מקוצר. בגישה זו קיימים מספםר כשלים מובנים.
עצם יצירת הקשר בין הפחתת הביוקרטיה בהליך הרישוי (דבר המקל הן על בעלי העסקים והן על הרשות) ויצירת מנגנונים קצרים ופשוטים לקבלת רישיון עסק לבין “אמון בבעל העסק” מכבידה שלא לצורך על השגת המטרה העיקרית- מתן רישיונות עסק בפועל במהירות וביעילות.
כך למשל, קבלת תצהירו של בעל העסק כי הוא עומד בדרישות כיבוי אש לא הותנתה בעמידה בתנאי סעיף 6א2 (למעט הסייג השני, הנוגע לביטול רישיון בשלוש השנים שקדמו להגשת הבקשה). רישיונות על בסיס תצהירים אלו ניתנים כדבר שבשגרה, “והשמים לא נפלו”. להיפך- מחד, היכולת לקבל רישיון בהליך של הגשת תצהיר תרמה רבות להקלה וקיצור בהליכי הרישוי, ומאידך, רשות הכבאות התפנתה לטפל בעסקים אשר באמת דורשים זאת.

ניתן לסכם ולומר כי התפיסה לפיה הקלה בהליך הרישוי היא “סוכריה” הניתנת לבעל העסק, היא במקרה הטוב תפיסה שנויה במחלוקת, ועלולה לסכל במידה מסוכנת את השגת מטרות תיקון 34 כולו. ההקלה בהליך רישוי עסקים בישראל הינה משימה לאומית, לא פחות, והיה ראוי לשקול נקיטה באמצעים שיובילו לכך ללא תנאים מכבידים נוספים.

חקיקה:
חוק רישוי עסקים כולל תיקון 34 סעיף 6א2

ראה גם:
רפורמת הרישוי הדיפרנציאלי- קשיים העלולים להופכה לאות מתה
הרפורמה ברישוי עסקים- החזון והתוצאה


מצאתם טעות? רוצים להגיב, להוסיף? כתבו לנו info@buslic.co.il