ככלל, אחריות העירייה כנותנת רישיון עסק אינה עולה על אחריות בעל העסק

בית המשפט העליון קבע, פה אחד, כי בעל מוסך והעירייה שהעניקה לו רישיון עסק אינם אחראים לנזק שנגרם לאדם שטיפס על גג המוסך , מעד ונפל דרכו לתוך המוסך, וכי העירייה ובעל העסק לא היו צריכים לצפות את הנזק

בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, (שקבע כי העירייה אחראית לנזקי התובע, בעוד בעל העסק נמצא פטור מאחריות) קבע בית המשפט העליון, בדעת רוב, כי ככלל, האחריות של רשויות המדינה בגין נזקים הנובעים מהפעלת סמכויות שלטוניות הנתונות בידיהן כדוגמת רישוי ופיקוח אינה עולה על האחריות של המעוולים הישירים והקרובים יותר לנזק הנתבע, כמו במקרה זה- בעל העסק

כותבת המאמר, ביחד עם עו”ד ליטל פלד, ייצגו את עיריית אשקלון בערעור בבית המשפט העליון

עיקרי עובדות המקרה

התובע, עלה על גג מוסך באזור תעשיה, עליו שהה  באותה העת בעל המוסך ועסק בתיקון תעלת ניקוז. הגג  הינו בעל שיפוע, העשוי ברובו מלוחות אסבסט ובו משובצים לוחות פרסקפקס שקופים. התובע החל לפסוע על הלוחות, מעד ונפל דרך אחד מלוחות הפרספקס לתוך המוסך. כתוצאה מהנפילה נותר התובע נכה בשיעור 100%.

נגד בעל המוסך הוגשה תביעה לפיצוי התובע בגין נזקיו, בין היתר, בשל רשלנות והפרת חובה חקוקה, בכך שהזמין והדריך את התובע כיצד לעלות לגג, ובכך שנמנע מהצבת שלטי אזהרה מפני עליה לגג.

כנגד העירייה הוגשה תביעה אשר עיקרה הוא דרישה לפיצוי התובע, בשל התרשלות העירייה בכך שנתנה לבעל המוסך רישיון עסק למרות מפגעי בטיחות בגג (בהיתר הבניה לא היה רשום החומר ממנו ייעשה הגג אך היה ברור כי מדובר בחומר קל שאינו מיועד לשאת משקל אדם).

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

בית המשפט המחוזי דחה את התביעה נגד בעל העסק תוך שהוא פוסק כי לא בעל העסק ולא העירייה, לא היו צריכים לצפות שהתובע יעלה לגג ולכן לא הייתה מוטלת עליהם חובה לגדר את הגג או לשים סביבו שלטי אזהרה.

באשר לעירייה, קבע בית המשפט המחוזי, כי למרות שבהיתר הבניה ( שניתן לפני כמעט 50 שנה) לא צוין החומר ממנו יבנה הגג, ולמרות שלא ניתן לקבוע בוודאות מה היו תנאי ההיתר בדבר טיבו של הגג, הרי סביר לקבוע שעל פי ההיתר היה על הגג להיות עשוי אסבסט. עם זאת קיבל בית המשפט המחוזי את הטענה כי הגג לא היה אמור לשאת משקל אדם.

לפיכך קבע בית המשפט המחוזי, כי העירייה התרשלה במתן רישיון עסק למוסך למרות שבגג האסבסט שולבו לוחות פרספקס. עוד קבע בית המשפט המחוזי, כי למרות שלא ניתן לקבוע אם הגג היה נשבר תחת משקל התובע אילו היה עשוי כולו אסבסט, הרי עצם העובדה שהתובע נפל דרך לוח פרספקס מספיקה כדי להניח, שאילו כל הגג היה עשוי אסבסט התובע לא היה נופל.

פסק דינו של בית המשפט העליון

בית המשפט העליון קבע, כי בהיתר הבניה אין כל הוראה המחייבת כי גג המוסך ייעשה מאסבסט דווקא ולא מלוחות פרספקס. לכן לא ניתן לקבוע כי העירייה התרשלה במתן רישיון עסק למוסך.

העדר קשר סיבתי משפטי- עוד נקבע, כי אפילו אם על פי היתר הבניה היה הגג אמור להיות עשוי מאסבסט בלבד, (שאז העירייה התרשלה במתן רישיון עסק למרות שהמבנה לא עמד בתנאי היתר הבניה) הרי שבנסיבות המקרה הספצפיות לא הייתה מוטלת אחריות על העירייה, מאחר ולא היה על העירייה לצפות שמעשייה יגרמו נזק לתובע.
העדר קשר סיבתי עובדתי- במקרה זה הגג, בכל מקרה, לא היה אמור לשאת משקל אדם, בין אם היה בנוי מאסבסט ובין אם היה בנוי מפרספקס. לכן נקבע, כי ספק אם בכלל התקיים קשר סיבתי עובדתי.

חיוב העירייה ללא חיוב בעל העסק (דעת הרוב, השופטים וילנר והנדל)- בית המשפט העליון הוסיף כי “יש להישמר מפני הרחבה יתרה של האחריות המוטלת על רשויות המדינה בגין נזקים הנובעים מהפעלת סמכויות שלטוניות הנתונות בידיהן, כדוגמת רישוי ופיקוח. זאת, נוכח העובדה שככלל, אחריות המדינה בכל הנוגע לנזקים מעין אלה- היא אך עקיפה, ובודאי שאינע עולה, ככלל, על האחריות והאשם הטמונים במעשי המעוולים הישירים וה”קרובים” יותר לנזק הנתבע. ונסיבות המקרה דנן יעידו” ( עמוד 9 לפסק הדין).

ועוד הוסיפו שופטי הרוב, כי “הרחבה יתרה של האחריות המוטלת על המדינה בגין הפעלת סמכויות שלטוניות כאמור, עלולה להפוך את המדינה “למעין ‘מבטח על’ של כל העלויות במשק בכל תחומי החיים שלגביהן יש למדינה סמכויות פיקוח, רישוי והסדרה… בכך, עשויים אנו להסתכן ב”הצפתן” של רשויות המדינה בתביעות נזיקין רבות ונרחבות, כמו גם בהחצנת עלויותיהם של המעוולים הישירים על “כיסה העמוק” של המדינה- הניזון מכספי הציבור כולו”

ככלל, אחריות רשויות הנובעת מהפעלת סמכויות רישוי ופיקוח היא אחריות עקיפה ובודאי שאינה עולה, על אחריות המעוול הישיר הקרוב יותר לנזק הנתבע (במקרה הנדון- בעל העסק).

חיוב העירייה ללא חיוב בעל העסק (דעת המיעוט, השופט אלרון)– מצאנו לנכון לציין בסקירה זו גם את דעת המיעוט, בנוגע לאפשרות העקרונית להטלת האחריות על העירייה בלבד, ללא הטלת אחריות על בעל העסק.
על פי דעת שופט המיעוט הרי ש”אילו הייתה העירייה מעניקה רישיון עסק בחריגה מהיתר הבניה באופן בנית המוסך, אין לפסול את האפשרות העקרונית לקבוע כי בעוד שלא היה על בעל המוסך לצפות כי אדם כלשהו יעלה על גג המבנה ויפגע כתוצאה מאופן בנייתו –  על העירייה היה לצפות אפשרות זו ולהימנע ממתן היתר עסק למוסך בשל הסכנה הגלומה בו”. ( עמוד 11 לפסק הדין).

ועוד הוסיף השופט אלרון כי, למול החשש מהצפת רשויות המדינה בתביעות נזיקין ולפגיעה בציבור משלמי המיסים המממן את תשלום הפיצוי, יש שיקולים מתחרים רבים. למשל- ספק אם נכון ומוצדק לגלגל את עלות התרשלותה של הרשות על כתפיו של הנפגע המזדמן אשר איתרע מזלו ורשלנותה הסבה לו נזק. לדעת שופט המיעוט, במקרים מסוג אלו מוטב להטיל את עלות רשלנותה של הרשות על פני הציבור כולו-  ולא להותיר את הנפגע ללא סעד. השופט מצביע על מגמה לפיה יש להרחיב את אחריות הרשויות בנזיקין.

כיון שבמקרה דנן לא נפל פגם במתן רישיון העסק, הרי שגם לדעת שופט המיעוט לא היה מקום להטיל על העירייה אחריות לנזקי התובע.

הערות לדעת המיעוט בעניין האפשרות העקרונית של הטלת אחריות על הערייה, נותנת הרישיון, ללא הטלת אחריות על בעל העסק.

קצרה היריעה מלדון במלא המשמעות העלולה לנבוע מיישום דעת המיעוט בפסק דין זה, אך נראה כי פטור בלא כלום אי אפשר.
כאמור- על פי דעת הרוב, ככלל, לא תוטל אחריות על רשויות שתפקידן הוא פיקוח ורישוי מקום שהמזיק הראשי והקרוב, שהינו הגוף המפוקח ו/או הגוף המרושה ( לענייננו- בעל העסק), לא ימצא  אחראי. 

אדם המנהל עסק (בין עסק טעון רישוי ובין עסק שאינו טעון רישוי) הינו המחזיק במקרקעי העסק,  הוא זה המפעיל את העסק בחיי היום יום והוא זה שאחראי לניהול העסק באופן בטוח, שאינו מסכן את ציבור לקוחותיו בפרט ואת הציבור בכלל.
בכל הנוגע לעסקים טעוני רישוי (כ 200 סוגי עסקים בסך הכל), נדרש כי העסק יקיים את מטרות חוק רישוי עסקים, ולשם כך נדרש כי רשות הרישוי וגורמי הרישוי יאשרו כי בעל העסק אכן מנהל את עסקו באופן שלא יסכל את קיום מטרות החוק, והכל בהתאם לכללים, דרישות ונהלים שנקבעו על ידיהן. עם זאת ברור כי האחריות על ניהול העסק בהתאם למטרות החוק, הבאות לידי ביטוי בדרישות גורמי הרישוי, חלה בראש ובראשית על בעל העסק.

הרעיון כי “רישיון עסק” יכול, ולו באופן עקרוני, להוות מסמך המעביר אחריות מבעל העסק לגורם שנתן את הרישיון (כמשתמע מדעת המיעוט בפסק הדין), עלול לגרום לבעלי עסקים לסבור כי מרגע שקיבלו רישיון עסק, הם מחוסנים ומשוחררים מאחריות למעשיהם ולאופן ניהול עסקם.
ועוד, ככל שהדבר נוגע לקיום תכליות דיני התכנון והבניה (או כפי שנקבע בעבר במטרות החוק- קיום דיני התכנון והבניה), יש לזכור כי בעל העסק הוא זה שמכין את תוכניות העסק, הוא זה שמגישן לרשות הרישוי  לאחר שנחתמו בידי בעל מקצוע מוסמך (תקנה 4 לתקנות רישוי עסקים) והוא זה שבודק ויודע אם המבנה בו הוא מנהל את עסקו עומד בדיני התכנון והבניה או לא.
המצב הרגיל, ולפיכך גם הנחת העבודה, הם כי מקום שהעסק אינו עומד בדיני התכנון והבניה נמצא הדבר בידיעת בעל העסק. לכן, קשה לראות נסיבות בהן בעל העסק יהיה פטור מאחריות בשל אי עמידת עסקו בדרישות דיני התכנון והבניה, אך הרשות תימצא אחראית לכך. 

פסיקה:
ע”א 1751/18 עיריית אשקלון ואח’ נ. פלוני ואח’ (פורסם בנבו, 2.10.19)

 


מצאתם טעות? רוצים להגיב, להוסיף? כתבו לנו info@buslic.co.il