בשנה האחרונה עסקנו רבות בהטמעת הרפורמה בחוק רישוי עסקים המכונה גם תיקון 34 לחוק או מהפכת "הרישוי הדיפרנציאלי". הגם שחלק גדול מהרפורמה טרם יצא לדרך, שכן החקיקה המשלימה הנדרשת טרם חוקקה, בין היתר בשל קיום שתי מערכות הבחירות בשנה זו, ניראה שהגיע הזמן לסיכום ביניים של החזון ותוצאתו, מה הייתה הכוונה ומה התקבל בסוף?

מאמר זה סוקר את גלגוליה של הרפורמה מראשיתה ועד היום- מ"וועדת הבר" ועד לתיקון 34, את מטרות הרפורמה, ואת הקשיים שעלולים לטרפד את יישומה.

ראשית דרכה של הרפורמה- "וועדת הבר"

הרפורמה ברישוי עסקים התחילה בהחלטת ממשלה בשנת 2010 למנות ועדה בין משרדית בראשות הממונה על התקציבים מר קובי הבר להלן "ועדת הבר". מטרת הוועדה הייתה לאתר דרכים להקל בבירוקרטיה, ברגולציה ובקשיים שהם מנת חלקם של בעלי העסקים בבואם להוציא רישיון עסק.

מינוי הוועדה נעשה בעקבות פנייה של הארגונים הכלכליים הגדולים במשק, שטענו כי מצב העסקים החייבים ברישוי עסקים הוא בלתי נסבל עקב עלויות הרישוי, סחבת ללא כל מגבלת זמן בתהליכי הרישוי, העדר מידע ותנאים מוקדמים, והעדר יכולת לפעול בעסק מהיום הראשון ברישיון או היתר כל שהוא. (חלק מגורמי הרישוי נוהגים עוד היום לתת את הסכמתם למתן רישיון רק לאחר שהעסק כבר עובד).

לאחר דיונים במספר רב של ישיבות, התפרסמו המלצות הוועדה. המלצות אלו, שאושרו כלשונן על ידי הממשלה, עברו לוועדת הפנים לצורך הכנת עדכון חוק רישוי עסקים. בסוף שנת 2010 אושר התיקון לחוק רישוי עסקים, ובסוף שנת 2011 אושר התיקון לתקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות).

עיקר המלצות הוועדה, בקליפת אגוז, היו:
א. תוספת אפשרות למתן "היתר מזורז" לעסקים לא מורכבים עוד בטרם יערכו בדיקות בעסק.
ב. נקבעה חובה לפרסם "מפרטים אחידים" לכל העסקים, בהם יסוכמו דרישות ותנאי המשרדים השונים ביחס לכל עסק.
ג. נקבעה החובה לפרסם באינטרנט את הדרישות של משרדי הממשלה והרשות המקומית במקום תקנות שמקבלות מעמד של חקיקת כנסת.
ד. נקבעה חובה למנות  בכל משרד ממשלתי וברשות המקומית אדם בכיר כ"גורם השגה" לערעור על דרישות ותנאים.
ה. הוכן עדכון לצו רישוי עסקים

באותה נקודת זמן התמונה נראתה ורודה, אלא שבתהליך החקיקה ליישום ההמלצות, הוכנסו תנאים מקדמיים שונים, ניסוח הסעיפים החדשים נעשה בסרבול, ובפועל תיקון החוק והתקנות לא הביא לצמצום הבירוקרטיה ברישוי עסקים ולא הביא כל הקלה שהיא בהליך הוצאת רישיון העסק.

קבלת היתר מזורז הותנתה בשורת תנאי סף מוקדמים שהפכו את ההיתר המזורז לאות מתה:
 א. ניתן היה לתת היתר מזורז רק לעסקים שנקבעו ספציפית בצו  ושפורסם להם מפרט אחיד. עד לתיקון 34 לחוק היו שני סוגי עסקים כאלו בלבד.
ב. נדרש שהעסק טרם התחיל לפעול כתנאי לקבלת היתר מזורז.
ג. נדרש שבעלי העסק או עובדיהם לא הורשעו בעבירה על חוק רישוי עסקים שלוש שנים לפני הגשת הבקשה.

ככל הידוע לנו, התוצאה הייתה שבכל תקופת תוקפו של החוק לא ניתן אף לא היתר מזורז אחד.

בנוסף לכך נקבעו תנאים חדשים לכתיבת המפרט האחיד שמנעו שימוש בנהלים ובתקנות הקיימות.
נדרש כי התנאים האחידים יכתבו במתכונת אחידה, דבר שהפך באחת את כל התורה ותנאי המשרדים השונים שהיו קיימים עד לאותו היום לבלתי מתאימים וחסרי תוקף.

אמנם פורסם צו רישוי עסקים חדש, אך נקבע בו כי תקופת תוקף של הרישיונות ממועד פרסום הצו החדש תחול רק על עסקים להם פורסם מפרט אחיד. מאחר ומפרט אחיד פורסם בסופו של יום ל 11 סוגי עסקים בלבד, הרי שגם התיקון בצו רישוי עסקים בכל הנוגע לשינויים בתוקף הרישיונות מעולם לא נכנס תוקף.

בוטלה תקופת תוקף רישיון לצמיתות.

משרדי הממשלה שהינם נותני האישור לעסקים שונים לא פירסמו את תנאיהם באינטרנט או בכלל, בעיקר בשל הקשיים המפורטים לעיל ליצר כלים אחידים כאלו.

בסופו של יום- ניסוח מסורבל של סעיפי חוק,, ומגבלות שונות שהוטלו על יישום החקיקה הביאו לכך שרפורמת וועדת הבר לא הצליחה להקל בפועל על בעלי העסקים.

רפורמת הרישוי הדיפרנציאלי-

הרפורמה השנייה, שנקראת היום "רפורמת הרישוי הדיפרנציאלי", החלה בהחלטת ממשלת ישראל לצמצם את הרגולציה העודפת במדינה בין השאר ברישוי עסקים ולהוריד את הרגולציה ב-25 אחוזים!!!

שמה של הרפורמה ניתן לה בשל קביעת מסלולי רישוי שונים לסוגי עסקים לפי דרגת המורכבות שלהם. עסקים פשוטים יוכלו לקבל רישיון מייד עם הגשת מסמכי הבקשה ותצהיר נלווה כי עמדו בכל דרישות החוק, עסקים מורכבים יותר יקבלו היתר מזורז ללא צורך בבדיקת נותני אישור, עסקים מורכבים עוד יותר יקבלו היתר מזורז לאחר בדיקת נותני אישור, ולעסקיים המורכבים ביותר יינתן רישיון במסלול הרגיל המוכר כיום. 

ההמלצה על מסלולים אלו ניתנה לאחר עבודת מטה מורכבת שנעשתה על ידי משרד הפנים, משרד האוצר ומשרד רוה"מ. ושוב, הנושא עבר לחקיקה מסודרת בוועדת הפנים של הכנסת.

וועדת הפנים של הכנסת קיימה סידרת דיונים מרתוניים מתוך כוונה לסיים את תהליך החקיקה כולל אישור הכנסת עד ליציאת הכנסת לפגרה ביולי 2018. במכלול הוראות התיקון נעשו שינויים מפליגים המהווים מהפכה אמיתית.

א. בתיקון לצו רישוי עסקים שהתפרסם בסוף חודש דצמבר 2018, הוארכה תקופת הרישיון של סוגי עסקים רבים.
ב  בוטל התנאי כי תקופת הרישיון החדש תותנה בפרסום מפרט אחיד. דבר שאפשר את כניסת הצו לתוקף על כל מרכיביו ללא תנאים מוקדמים נוספים.
ג.  אוחדו פריטי רישוי ובוטלו פריטים שנמצא שאין צורך ברישוי שלהם.
ד. נכתב פרק שלם המסדיר את הביקורות בעסקים ואת הפיקוח והאכיפה על עסקים. כך למשל, לאחר כל עריכת ביקור בעסק יוצא לבעליו דו"ח המפרט את הליקויים בו ודו"ח זה יחייב גם את עורכי הביקורת.
ה. נערך שינוי בנוהל השגת אישור מורשה נגישות שעבר לאחריות בעל העסק.
ו. נכתב פרק מסודר המקל באופן משמעותי את הדרישה שכל עסק יעמוד בדיני התכנון והבניה, ונקבעו נהלים כיצד ניתן לתת רישיון עסק לעסק שאינו תואם את הוראות חוק התכנון והבנייה.

הקשיים ביישום עקרונות ה"רישוי הדיפרנציאלי":

למרות האמור לעיל, הרי שנושאים חשובים שהביאו לחוסר יכולת הרפורמה הראשונה לפתור את בעיות ותחלואי תחום רישוי העסקים, לא תוקנו ברפורמה זו וקיים חשש אמיתי כי אותן נסיבות יכשילו את הרפורמה הנוכחית.

הוראות סעיפים רבים בתיקון לחוק רישוי עסקים שחוקק ("תיקון 34"), מסורבלות, קשות להבנה ומרובות הפניות מסעיף לסעיף עד שלעיתים קשה למצא את הידיים והרגליים בסבך הניסוחים החדשים.

קביעת 4 מסלולי רישוי שונים לסוגי עסקים שונים נועדה אמנם להקל על העסקים ה"פשוטים" אך עלול בהחלט להיווצר מצב כי דווקא ריבוי המסלולים והמורכבות בהפעלתם יהיו בעוכרי אפשרות היישום בפועל.

המגבלות על העסקים שיבקשו להוציא רישיון במסלול מזורז לא הוסרו ואף הוחמרו, כך נדרש כי העסק לא יפעל בעת הגשת הבקשה לרישיון, כי בעל העסק לא הורשע בכלל בעבירות לפי חוק רישוי עסקים ב 3 שנים שקדמו לבקשה ועוד. קשה לראות כיצד בפועל יתגבר השוק על הוראות אלו ויביא לכך שאכן מספר משמעותי של עסקי יקבל בסופו של יום רישיון במסלול המקוצר. 

על בעל העסק להצהיר כי הוא עומד בכל התנאים הנדרשים להפעלת עסקו, כאשר הסנקציה על תצהיר שאינו מדויק הינה חריפה ביותר. קיים חשש כי החרב המונפת מעל ראשם של בעלי העסקים, שלפחות בשנים הראשונות להפעלת החוק בוודאי יחששו מלתת תצהירים כאלו שמא יתברר כי חרגו פה ושם מהתנאים הנדרשים מהם, ירתיע מלפנות בבקשה לרישיון במסלולים המקוצרים.

ההליך המקוצר יחול רק על עסקים להם פורסם מפרט אחיד, עד כה פורסמו  מפרטים אחידים ל כ 20 סוגי עסקים בלבד. כ 10% מכלל מספר פרטי הרישוי הקיימים בצו. נראה כי הגורמים נותני האישור מתקשים לאמץ מפרטים אחידים ולפרסמם, וגם כאשר מפרטים אלו מפורסמים כבר, חלקם הלא מבוטל מהווה אימוץ הוראות תקנות קיימות.

לוחות הזמנים שנקבעו מחד לבעל העסק להגיש את כל מסמכיו, כאשר העסק אינו פועל, ומאידך לרשויות וגורמי הרישוי למתן תשובותיהם אינם מעשיים.

למרבה המבוכה קיים חשש רב כי יהיה לבעל עסק קל יותר לפתוח את העסק ולאחר מכן להגיש בקשה לרישיון במסלול רגיל, מאשר לקבל רישיון באיזה מהמסלולים המקוצרים.

התיקון כולל הוראות אכיפה מחמירות רבות ובכללן הטלת קנסות מנהליים ועיצומים כספיים, מתוך קביעת סדר יום הדוגל בכך שאם מקלים על בעל העסק ונותנים בו אמון, נכון יהיה גם להגביר את מנגנוני האכיפה. וכאילו נאמר לבעל העסק שאם יהיה לו יותר קל להוציא רישיון ויסמכו על תצהיריו,  גם לגורמי האכיפה יהיה יותר קל לאכוף עליו את הוראות החוק. ייתכן וקיים היגיון בתפיסה זו, אלא שהדרך להקלה בפועל על בעלי העסקים נראית עדיין ארוכה, ארוכה מאד.

לאור חוסר יכולתם של נותני הרישוי לכתוב מפרטים אחידים בכלל או בזמנים שקבע המחוקק, למרבה האירוניה,  התקנות הישנות הופכות לבסיס המקצועי של המפרטים האחידים החדשים כמו שקרה במפרטים לבתי אוכל או מפרט חדש לקיוסקים.

לאור ניסיוני הרב מאד בתחום רישוי עסקים בכלל, ובתחום הטמעת שינויים לשם הקלה על ציבור בעלי העסקים בפרט, הייתי מציע כי רישיונות יינתנו בשני מסלולים בלבד- רגיל ומקוצר, ניהול הליך קבלת הרישיון בהליך המקוצר יהיה תלוי במורכבות העסק בלבד ללא תנאים מוקדמים פרסונליים החלים על בעל העסק ואינם קשורים להפעלת העסק עצמו. הליך מקוצר נועד להקל ולשחרר צוואר בקבוק של מתן רישיונות הן על בעלי העסקים והן על הרשויות, אין בינו ובין "מתן אמון" בבעל העסק ולא כלום, ובוודאי לא התנאים הבלתי אפשריים שאומצו בתיקון 34.

כך הייתי מציע לקבוע כי ביחס לכל עסק שלא פורסם לו מפרט אחיד- יראו את התקנות הקיימות שפורסמו על ידי כל נותן אישור עד היום כאילו  זה מפרט אחיד לעניין החלת מכלול הרפורמה על מכלול העסקים.

בהעדר נקיטת צעדים המשפטים אשר יקלו על יישום הוראות החוק בכלל ותיקון 34 בפרט, קיים חשש כמעט וודאי שגם רפורמה זו תישאר "רפורמה על הנייר" בלבד.

סיוע בעריכת המאמר-  עו"ד שושי יוסקוביץ'