סעיף 8א2 לחוק רישוי עסקים, שהינו סעיף חדש שחוקק בתיקון 34, מרחיב את סמכויות המשטרה למנוע מתן רישיון עסק, וקובע כי המשטרה יכולה לפעול למניעת מתן רישיון או היתר לעסק, "אם מצאה כי קיימות נסיבות שבשלהן אין לתת לעסק או למבקש רישיון או היתר, מטעמים של שלום הציבור או ביטחונו, לרבות בשל עברו הפלילי".
לנוסח הסעיף ראה– סעיף 8א2

מועד כניסת התיקון לתוקף- 1.1.19

המאמר עודכן ביום 18.1.23

סעיפי החוק הרלוונטיים-

סעיף 1(א)(2) לחוק רישוי עסקים קובע כי אחת ממטרות החוק הינה, "מניעת סכנות לשלום הציבור ומניעת מפגעים ומטרדים".

סעיף 7 לחוק קובע, כי נותן אישור רשאי להתנות את הסכמתו למתן רישיון עסק או היתר בתנאים, וכן קובע הסעיף כי במידה ופורסם מפרט אחיד ביחס לסוג עסק מסוים, יוכל נותן אישור לדרוש רק קיום תנאים שפורסמו במפרט האחיד, אלא אם כן שונו תנאי המפרט האחיד בדרך הקבועה בחוק, או שחל שינוי בדין, המחייב שינוי בתנאי העסק, או שגורם מוסמך ארצי קבע תנאי, בין היתר, בשל חשש משמעותי לשלום הציבור.

סעיף 8א2, אשר הוסף בתיקון 34,  מרחיב את סמכויות המשטרה למניעת מתן רישיון או היתר לעסק מסוים, גם אם העסק עומד בכל התנאים הנדרשים לאותו סוג עסק. כך נפסק גם בפסק דין נווה ירק.

הגדרת סמכות זו של המשטרה הינה רחבה ביותר וכוללת כל מקרה שבו המשטרה סבורה כי קיימות נסיבות שבשלן אין לתת לעסק רישיון או היתר, מטעמים של שלום הציבור וביטחונו, לרבות בשל עברו הפלילי של המבקש.
נראה כי סמכות המשטרה על פי סעיף זה מתייחסת לנסיבות אישיות הנוגעות למבקש הרישיון, או לנסיבות של העסק הספציפי לגביו מתבקש הרישיון, נסיבות שלא נצפו כשנקבעו תנאי המפרט האחיד (לכשיתפרסם). נסיבות אלו, מטבען, יהיו חריגות ושונות מהנסיבות הרגילות הקשורות להעמדת תנאי המשטרה  לאותו פריט רישוי, שכן, באופן כללי, אישור המשטרה נועד למנוע סכנות לשלום הציבור.

יצוין כי גם על פי הוראות סעיף 2(א)(3) לחוק רישוי עסקים הדן במכירת משקאות משכרים רשאית רשות הרישוי להשתמש בסמכותה למניעת רישיונות מאנשים שאינם ראויים להם בשל עברם הפלילי או מהימנותם, או שלדעת המשטרה אינם ראויים להם בשל אופיים.

בעל התפקיד הרשאי להפעיל את סמכות המשטרה על פי סעיף זה- יש לתת את הדעת על שאלה זו, מאחר ועל פי הוראות סעיף 7, חריגה מתנאי המפרט האחיד תהיה בסמכות גורם מוסמך ארצי.
בסעיף 8א2  נאמר "רשאית משטרת ישראל", ללא ציון נפרד לנושא התפקיד במשטרת ישראל הרשאי להפעיל סמכות זו. לכן נראה כי, הסמכות להפעלת שיקול הדעת על פי סעיף זה תהיה נתונה לגורם הנותן את האישור/סירוב ואין דרישה כי גורם מוסמך ארצי יהיה מעורב בכך.

הפסיקה בעניין הפעלת שיקול דעת המשטרה 

הגדרת סמכויות המשטרה בסעיף זה נוסחה באופן כללי הניתן לפרשנות נרחבת. עוד טרם תיקון החוק, נקבע בפסיקה כי המשטרה רשאית להביא בחשבון את עברו הפלילי של מבקש הרישיון ואף נקבעו מספר קווים מנחים בעניין אופן הפעלת שיקול דעת המשטרה. כך גם נקבע בפסיקה כי, הרשות רשאית להתחשב בהתנגדות המשטרה, גם ביחס לעסקים בהם המשטרה אינה גורם מאשר, ובנסיבות מסוימות, בהינתן מידע המצוי בידי הרשות, על הרשות אף לפנות למשטרה לבקש את עמדתה.
אנו סבורים כי קווים מנחים אלו יוכלו לשפוך אור על אופן פירוש ויישום סמכויות המשטרה על פי סעיף 8א2.

בחינת עברו הפלילי של המבקש

כבר בבג"ץ קמנמן נקבע כי "המשטרה רשאית, ואף חייבת, לשקול, בכל עניין המובא לאישורה… אם יש, מבחינת ההגנה על שלום הציבור והצורך במניעת עבריינות ובלימתה, מקום להתנגד להענקת הרישיון המבוקש". עוד נקבע באותו בג"ץ כי המשטרה רשאית לשקול בין היתר את הרשעותיו הקודמות של מבקש הרישיון, שכן יש והרשעות קודמות יכולות להעלות חשש סביר כי, בהענקת הרישיון, יסוכלו המטרות של מניעת פשיעה. עוד נקבע כי שיקול המשטרה אינו צריך להיות מושפע מעצם העובדה כי למבקש יש עבר פלילי, קשה ככל שיהיה, שכן אין מדובר בשיקול ענישתי. המשטרה רשאית להתחשב בעברו הפלילי של המבקש, כיסוד סביר להערכתה, שאם המבקש יורשה לנהל את העסק הספציפי, יהיה בכך כדי לסכן את שלום הציבור ואת ביטחונו. (ראה בג"ץ סחה)

בפסק דין בן מוחא (מחוזי)  נאמר כי "אין חולק, כי העובדה שהעסק מנוהל על ידי אדם בעל עבר פלילי איננה מספיקה בכדי לקבוע שקיימת עילה להפסקת הפעילות בו, ויש צורך במידע המבסס חשש, כי המשך פעילותו של העסק תסכן את שלום הציבור" (עמוד 6 לפסק הדין). 

בפסק דין כפר כנא נדון סירוב המשטרה למתן רישיון  לאדם בעל עבר פלילי אשר ניהל עסק של מטווח למעין רובי אויר המכונים רובי "איירסופט". כאן קבע בית המשפט כי למבקש הרישיון אמנם יש עבר פלילי אולם לא מדובר בעבר פלילי מכביד ובעבר המשטרה איפשרה לתת לו רישיון עסק למרות אותו עבר פלילי. לפיכך נקבע שאין בשיקול זה בכדי למנוע מתן רישיון עסק. 

רמת הראיות הנדרשת

החומר שעליו מתבססת המשטרה כדי לקבל החלטה, צריך להיות מבוסס על חומר ראיות מספיק כדי להניח את דעתה של רשות מנהלית, לאו דווקא חומר שהיה קביל בבית משפט, ומספיק כדי הרשעת אדם בעבירה פלילי. (ראה בג"ץ גיגי)

באשר לרמת החשדות של המשטרה- נקבע כי המשטרה רשאית לסרב למתן רישיון על סמך חשד סביר לקיום סיכון לשלום הציבור מניהול העסק  (פס"ד דעבול).

יודגש כי שיקול דעת המשטרה הינו ברמת שיקול דעת מנהלי ובית המשפט לא ישים את עצמו  במקום גורם הרישוי ולא ישקול את שיקולי המשטרה במקומה, אלא רק יבחן את סבירותם (פס"ד גבי ב.נ. ופסק דין עוספיא).

סירוב למתן רישיון על יסוד מידע מודיעיני

בפסיקה נקבע כי המשטרה רשאית להסתמך על חומר שהינו מידע מודיעיני (ראה פסקי דין- סחה, נ.מ.א. מיחזור, באר מרים 26 שי,  באר מרים דלקים, סעיד, אס. טי. בי, אקולוגיה באופק, עוספיא).

בפסק דין באר מרים 26 שי  נקבע כי סירוב משטרה על יסוד מידע מודיעיני חסוי צריכה להיות מוגבלת בזמן.  למבקש הרישיון קיימת הזכות להעלות טענותיו כנגד הסירוב וזכות זו נפגעת, כאשר הסירוב מבוסס על טעמים חסויים או חסויים בחלקם. על המשטרה לאפשר למבקש רישיון להתמודד עם המידע הקיים נגדו תוך זמן סביר. "האיזון בין הפגיעה בזכות חוקתית, לבין החובה המוטלת על המשטרה לשמור על שלום הציבור, אינו יכול להישען לאורך זמן על מידע חסוי שלא הוצג בפני מבקש הרישיון. מגיע שלב שבו אין במידע זה כדי להוות תשתית ראייתית מספקת".

בפסק דין כפר כנא התערב בית המשפט בשיקול המשטרה למתן סירוב על בסיס מידע מודיעיני וקבע כי מדובר בידע מודיעיני ישן וכי התנאים שהוטלו על בעל העסק ובכלם הצבת מצלמות עם עמדת צפיה למשטרה, ניהול ספרי מלאי מספור כלי הנשק והרשאה למפקחי המועצה לבקר בעסק בכל זמן מאיינת את החשש לקיום סכנה לשלום הציבור.
באשר לתקופת הזמן בה המידע יכול להישאר חסוי– נקבע בפסק דין גבי ב.נ., למשל, כי בתוך שנה מיום פסק הדין יהיה על המשטרה לחשוף את המידע המודיעיני שהוצג בפני בית המשפט ולאפשר למבקש הרישיון להתמודד עם המידע, או להסיר התנגדותה תמתן הרישיון (אלא אם יחולו התפתחויות חדשות כגון, מידע מודיעיני חדש או כתב אישום חדש שאז תוכל המשטרה להמשיך ולעמוד בהתנגדותה).
בפסק דין עוספיא ציין בית המשפט, תוך הפניה לפסק דין באר מרים, כי משך "חייה" של עמדת המשטרה המבוססת על מידע מודיעיני חסוי (אשר בעל העסק אינו מורשה לעיין בו) מוגבל ועם חלוף הזמן, ככל שהמידע לא יתפתח, וככל שלא יהיו בידי המשטרה נוספות, חדשות, ככל שלא תיפתח חקירה וככל שלא יוגש כתב אישום, יכול שהמשקל שיינתן למידע יפחת ונקודת האיזוןם תשתנה. פרק הזמן שלאחריו "יתיישן" המידע  תלוי בנסיבותיו של העניין שעל הפרק והוא יכול להשתנות ממקרה למקרה ומפעם לפעם. ככל שעובר פרק זמן ארוך יותר- נחלשת עוצמתו של המידע המודיעיני י ומופחת משקלו. באותו מקרה קבע בית המשפט כי ניתן יהיה לבחון את העניין שישה חודשים לאחר מתן החלטתו. 
– לעניין סירוב המשטרה על יסוד מידע מודיעיני ראה גם- סירוב המשטרה לקיים אירוע תחת כיפת השמים בשל מידע מודיעיני

התנגדות למתן רישיון כאשר המשטרה אינה גורם מאשר- 

תקנה 6(ד) לתקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות) קובעת כי רשות הרישוי רשאית להעביר בקשה לרשיון עסק לבדיקת גורמים נוספים על נותני האישור על מנת להבטיח את קיום מטרות החוק. במספר מקרים, בהם עלתה שאלה זו לדיון בפסיקה, נקבעה סמכותה של המשטרה למנוע מתן רישיון גם כאשר אינה גורם מאשר. נראה כי סמכויות המשטרה למנוע מתן רישיון עסק על פי האמור בסעיף 8א2, יחולו גם על המקרים בהם אינה גורם מאשר.

בפסק דין אבו כליב נדון מקרה בו העירייה סירבה למתן רישיון עסק בשל התנגדות המשטרה, כאשר המשטרה לא הייתה גורם מאשר בפריט הרישוי לגביו התבקש הרישיון. בית המשפט אישר את סמכות העירייה לסרב למתן רישיון בשל התנגדות המשטרה במקרים כאלו. ועוד הוסיף כי לטעמו "לו הייתה העירייה נמנעת מלהסתמך על עמדת המשטרה, שעה שזו הונחה בפניה, כי אז הייתה פועלת בחוסר סבירות. משהונחה כבר עמדת המשטרה בפני העירייה, מחובתה היה לשקול ולבחון, בין יתר השיקולים, את התנגדות המשטרה".

בפסק דין אבו כליב עוד הוזכר המקרה, שנדון בפסק דין מזרחי,  בו עיריית חיפה אף פנתה מיוזמתה לקבל את עמדת המשטרה, בשל מידע שהיה בידיה ביחס לפעילות פלילית שהתקיימה בעסק בעבר. באותו פסק דין אושרה התנהלות העירייה ונקבע כי אילו העירייה לא היתה פונה למשטרה כי אז היא הייתה פועלת בחוסר סבירות.
עוד יצוין כי באותו מקרה לא הוגשו נגד המבקש כתבי אישום בשל המעשה הרלוונטי, אך בית המשפט קבע כי "גם אם אין ראיות מספיקות לצורך הגשת כתב אישום עדיין מוסמכת הרשות, על בסיס אותם ראיות, שלא להמליץ על מתן רשיון עסק". בית המשפט הוסיף כי בשל עברו הפלילי העשיר של מבקש הרישיון, חשש המשטרה כי העסק משמש כאכסנייה לביצוע עבירות אינו בלתי מבוסס ותלוש מן המציאות.

בפסק דין עוספיא נקבע מפורשות כי סמכות המשטרה לפי סעיף 8א2 חלה גם במקרים בהם לא נידרש אישור המשטרה לשם מתן רישיון. וכך נקבע גם בפסק דין כפר-כנא (עמוד 4 לפסק הדין).

אין חובת קיום שימוע לפני הוצאת סירוב משטרה לפי סעיף 8א2
בפסק דין ר.ד. כהלכה נקבע כי זכות השימוע אינה זכות מוקנית לפני הוצאת סירוב לרישיון. באותו פסק דין נאמר כי אמנם ביטול רישיון מחייב מתן זכות שימוע לבעל העסק, אך לצורך סירוב לרישיון חדש די ב"חשד מבוסס" ולא קיימת חובת שימוע. גם המשטרה אינה מחוייבת בביצוע שימוע, שכן בהוצאת סירוב לרישיון היא פועלת כרשות מנהלית ולא כרשות פלילית.

חקיקה-
חוק רישוי עסקים, התשכ"ח – 1968
תקנות רישוי עסקים ( הוראות כלליות), תשס"א- 2000
חוק רישוי עסקים כולל תיקון 34

ראה גם:
עוד על סמכות המשטרה לפי סעיף 8א2 – פסק דין עוספיא

פסיקה
עת"מ 70983-01-17 גבי ב.נ. ניהול שווקים (2011) בע"מ ואח' נ. משטרת ישראל ואח' (31.12.17)[פורסם בנבו]
בג"ץ 22/66 קמנמן נ. עת"א, פ"ד כ(2), 37.
בג"ץ 245/66 סחה נ. המפקח הכללי למשטרת ישראל , פ"ד כ(4) 441.
בג"ץ 379/72 גיגי נ. מפקד מרחב יפו, משטרת מחוז ת"א, פ"ד כ"ז(1) 54
עת"מ (חי') 9277-09-09 נ.מ.א. מיחזור נ. הרשות לרישוי עסקים (1.3.10)[פורסם בנבו]
עת"מ (נצ') 34/10 באר מרים 26 שי בע"מ נ. משטרת ישראל (9.8.10) [פורסם בנבו]
עת"מ (נצ') 10366-11-11 באר מרים דלקים 26 שי בע"מ נ. מחלקת רישוי עסקים (26.12.12) [פורסם בנבו]
עת"מ (חי') 32969-09-14 סעיד נ. מ"י (18.1.15)[פורסם בנבו]
בג"ץ 237/81 דעבול נ. עיריית פ"ת, פ"דלו(ד) 365.
עתמ (חי') 681/08 אבו כליב מוחמד נ. ראש עיריית חיפה ואח' ( פורסם בנבו, 10.12.08)
עת"מ (חי') 4118/07 מזרחי מנשה נ. עיריית חיפה (28.5.07) [פורסם בנבו]
ה"פ 45356-03-19 אקולוגיה באופק בע"מ נ. מדינת ישראל – משטרת תחנת אריאל ואח' (21.3.19)[פורסם בנבו]
עת"מ (נצ') 25370-03-19 אס. טי. בי הפקות בע"מ נ. איגוד ערים כנרת (18.3.19) [פורסם בנבו]
עת"מ 44905-02-20 משטרת ישראל נ. מועצה מקומית עוספיה ואח' (פורסם בנבו, 31.5.2020)
ע"פ 27064-12-14 בן מוחא נ. מדינת ישראל (פורסם בנבו, 22.1.2015)
עת"מ (נצ') 2181-09-20 משטרת ישראל נ. מועצה מקומית כפר- כנא (פורסם בנבו, 9.12.2020)
עת"מ 57245-08-20 נווה ירק שיווק תוצרת חקלאית בע"מ נ. משטרת ישראל (פורסם בנבו, 19.11.2020)
עתמ (ת"א) 12344-09-22 ר.ד. כהלכה בע"מ נ.משטרת ישראל מחוז ת"א (פורסם בנבו, 16.1.2023)