לשם קיום אירועים תחת כיפת השמים נדרש, לעיתים קרובות, להקים מבנים זמניים שונים כגון- מושבים למספר גדול של צופים (טריבונות), סככות, דוכנים, מבני שירותים ואף צריפים.
השאלה אם מבנים אלו טעונים היתרי בניה הינה שאלה מהותית, שכן חלק גדול מאירועים אלו מתקיימים מלכתחילה במקומות שלא ניתן לקבל בהם היתרי בניה. בדרך כלל מדובר בקונסטרוקציות המוקמות בתוך תקופה קצרה, ומפורקות מייד לאחר האירוע או סדרת האירועים, והוצאת היתרי בניה עבורם אינה מעשית.
בפסיקה נקבע כי, ככלל, לא ידרש היתר בניה למבנים המוקמים לצורך אירועים מסוג זה.
העדר הדרישה להיתר בניה, ביחד עם התקהלות מספר רב של אנשים באירועים מסוג זה, מגבירים את הצורך בקביעת תקנים וכללים ברורים לבטיחות מבנים אלו, ולבקרה על הקמתם בדרך ראויה ותקנית.
הניסיון מראה כי כאשר לא היתה בקרה ראויה, התרחשו אסונות הצרובים עמוק בתודעה של כולנו.

ניתוח הסוגיה הנדונה במאמר זה נשלח אלינו על ידי מר הילל גניש מנהל רישוי עסקים בעיריית אילת ואנו מבקשים להביע את תודתנו להילל.

המאמר עודכן ביום 28.8.21

אירועים המתקיימים תחת כיפת השמים הינם אירועים זמניים ועונתיים מטבעם ולפיכך ניתן להם בדרך כלל רישיון זמני. (סעיף 23 לחוק רישוי עסקים קובע כי לעסק שהוא זמני מטבעו רשאית רשות הרישוי לקבוע תקופת תוקף קצרה משנה). על פי הפרשנות שניתנה בפסיקה, לאורך השנים, להוראות חוק התכנון והבניה, מבנים אלו לא יהיו טעונים היתרי בניה.

חוק התכנון והבניה

 סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה קובע את חובת קבלת היתר בניה לפני שמקימים בנין-
" לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו רשות הרישוי המקומית היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר:
"…..
(2)   הקמתו של בנין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבנין קיים וכל תיקון בו, למעט שינוי פנימי בדירה;
……." ( ההדגשה איננה במקור)
"בניין" מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה-
"כל מבנה, בין שהוא בנוי אבן ובין שהוא בנוי בטון, טיט, ברזל, עץ או כל חומר אחר, לרבות –(1)   כל חלק של מבנה כאמור וכל דבר המחובר לו חיבור של קבע;
(2)   קיר, סוללת עפר, גדר וכיוצא באלה הגודרים או תוחמים, או מיועדים לגדור, או לתחום, שטח קרקע או חלל;"

השאלה הנבחנת
מאחר ואין מחלוקת בפסיקה כי המבנים המוקמים לצורך אירועים זמניים מהווים "בניין" כהגדרתו בחוק התכנון והבניה, השאלה הרלוונטית הינה מה משמעות המילה "הקמה".

ההלכה בפסיקה לגבי מבנים זמניים

ההלכה בפסיקה ההיא כי על מנת שהצבת מבנה כלשהוא תיחשב ל"הקמה" של המבנה, חייב להתקיים בהצבה זו אלמנט של קביעות.
דהיינו- הקמת מבנה זמני לא תיחשב להקמה של בניין כמשמעותו בחוק התכנון והבניה, ולכן אינה טעונה היתר בניה.

ועתה נותר לבדוק כיצד נדע אם מדובר ב"מבנה זמני".

המבחן הקובע- מבחן הקביעות, המורכב ממשך הזמן שבו המבנה קיים (אובייקטיבי) וכוונת המקים (סוביקטיבי)
פסק הדין שקבע את המבחנים לאורם יבדק האם מדובר במבנה זמני או קבוע הינו פסק דין גולדשטיין. שם נקבע כי "כדי שהצבתו של מבנה תהווה "הקמה" יש צורך במידה מסוימת של קביעות. כדוגמה מביא בית המשפט את ההבדל בין סוכה שבונה אדם לשם החניית רכבו (הצבת סוכה כזו תהווה "הקמה") לבין סוכה שמקימים לחג הסוכות אשר הצבתה לא תהווה הקמה.
בית המשפט יבחן את משך הזמן בפועל בו ניצב אותו מבנה.
עוד מציין בית המשפט בפסק דין גולדשטיין כי בשלב מסוים משך הזמן בו מצוי המבנה על הקרקע יכול בהחלט להעיד על מימד "הקביעות" של המבנה.
בכמה זמן מדובר? בית המשפט קבע כי בעניין התקופה- ימים שבועות או מספר חודשים ספורים- יש לסמוך על שיקול דעתן של הרשויות, שלא יפתחו בהליכים פליליים הנוגעים לדיני התכנון והבניה על מעשים זמניים, בעיקר אם הם סבירים ולעיתים אף בלתי נמנעים.
בית המשפט ישקול גם את מבחן הכוונה בהעמדת המבנה. זהו מבחן סוביקטיבי.
על מנת לבחון האם אלמנט הקביעות מתקיים במבנה הנדון- ישקול בית המשפט את שני המבחנים -הכוונה והזמן.
מבחנים אלו מאומצים בפסיקה לאורך השנים ועד היום.

מבחנים שאינם רלוונטיים –
חיבור דרך קבע לקרקע אינו הכרחי כדי לקבוע שמדובר במבנה קבוע- גם הצבת מבנה יביל תוכל להיחשב ל"הקמה" אם עומדת במבחן הקביעות.
החומר ממנו עשוי המבנה- יכול להיות בד ועץ או כל חומר אחר.
חיבור למים וחשמל- מבנה יוכל להיחשב קבוע גם אינו מחובר למים ולחשמל אם הוא עומד במבחן הקביעות.
השימוש במבנה.

יישום המבחנים במקרים ספציפיים
הפסיקה בעניין המבנים הזמניים ענפה, אנו הבאנו מספר דוגמאות בלבד, כאשר בפסקי הדין המצויים להלן ישנה הפניה לפסיקה רבה בנושא.
בפסק דין גולדשטיין נקבע כי, הצבת מבנה טרומי על הקרקע לתקופה של מעל שנתיים, כאשר כלל לא ברור מתי יש כוונה להסירו, מהווה "הקמה" ולכן הצבת מבנה כזה טעונה היתר בניה.
בפסק דין גולדשטיין הובאו דוגמאות נוספות-
הקמת מבנה טרומי בתוך מפעל לייצור לבנים הפועל ברישיון- לא תהיה טעונה היתר בניה.
הצבת מבנה טרומי במסגרת תערוכה שנפתחה ברישיון גם לא תהיה טעונה היתר בניה.
בפסק דין בן חור נקבע כי מאהל המחאה שהוקם בעיר תל אביב טעון היתר בניה. בפסק דין זה יישם בית המשפט את "מבחן הקביעות", כפי שנקבע כבר בפסיקה
בית המשפט ציין כי האוהלים, הסככה ומבנה השירותים הטרומי שבמאהל הינם בגדר "בנין" כהגדרתו בחוק התכנון והבניה תוך שהוא מדגיש אין זה משנה שהם עשוים עץ ובד או, כשמדובר במבנה השירותים הטרומי, חומר אחר. כמו כן מבנה עשוי להיחשב בניין גם כאשר אינו מחובר למים וחשמל ואף אם אין בו שימוש כלשהו.
בית המשפט קבע כי באותו מאהל התקיים יסוד הקביעות שכן הוא עומד כבר קרוב לחודשיים, ואין כוונה לפנותו בשבועות הקרובים, ואף אין מועד רחוק יותר לפינויו.
גם בפסק דין מעלות תרשיחא נקבע כי בריכה גדולה יחסית המשוקעת בדק מעץ, ואשר מוצבת במקום תקופה ארוכה מאד, מצריכה היתר בניה.

בפסק דין הרפסודיה הלבנה הוחלט כי רפסודה שהוצבה ליד החוף על גבי רגליים הידראוליות ,בשטח של כ 100 מ"ר, אשר אליה הוביל גשר הליכה מהחוף  ואשר הייתה במקומה תקופה ארוכה מהווה מבנה שהוא בנין הגם שהיא מסוגלת לצוף על המים, ניתן לגרור אותה ממקום למקום ואף נרשמה ככלי שיט. 

בפסק דין ליסטוקין נקבע כי דוכן למכירת משקאות וחטיפים בשטח של 7 מ"ר, אשר קובע לרצפה שרוצפה קרמיקה, היה בו כיור ומים והוא פעל באותו מקום 15 שנה הינו מבנה של קבע וטעון היתר בניה ואיננו דוכן רוכלות. בהתאם, העירייה לא הייתה רשאית לפנותו על פי הוראות סעיף 27א' לחוק רישוי עסקים (המאפשר לפנות חפצי רוכל) אלא היה עליה לפעול בהתאם להוראות דיני התכנון והבניה להריסת מבנים.

דוגמאות נוספות הובאו בפסק דין אלעזר כהן

לאיזו תקופה ניתן לתת רישיון עסק כאשר אותו העסק מתקיים ב"מבנה זמני"?

לאור מבחני הפסיקה ברור כי לא ניתן למתוח קו ברור ביחס לתקופה המקסימלית בה יכול עסק לפעול במבנה זמני ללא היתרי בניה. בפסק דין גולדשטיין התייחס בית המשפט לשיקול הדעת הניתן לרשות לקביעה היכן עובר קו הגבול. על הרשות להפעיל את מבחן השכל הישר, ניסיון החיים וחיי המציאות.
לאור קביעות אלו נראה כי נכון תעשה רשות ותקבע מדיניות מסודרת ומובנית ביחס לתקופות לגביהן ניתן לאשר עסקים הפועלים במבנים זמניים והדרישותיהן ביחס לבטיחות אותם מבנים.
האמור לעיל אינו מתייחס רק לאירועים תחת כיפת השמים (לגביהם קיימת התייחסות ספציפית בפסיקה כמפורט להלן), אלא גם לאוהלים וסככות המוקמים לפעילות הקהל בחופשות, לאוהלי קרקס המתארחים בעיר למספר ימים או שבועות ועוד.

פסיקה הנוגעת לאירועים תחת כיפת השמים

בפסק דין חברת עיצוב במה (הר הרצל), נקבע כי מבנה התאורה שקרס בהר הרצל הינו מבנה זמני שחובת ההיתר לא חלה לגביו, הוא נועד לשמש לתקופה קצרה ולצרכי הטקס בלבד ונבנה מחומרים ובצורה שיאפשרו הקמה ופירוק מהירים ובמיקום שברור כי לא ניתן להותיר בו מבנה לאורך זמן.
בפסק דין בר אילן (גשר המכביה) נקבע כי, הגשר שהוקם לשם מעבר משלחות הספורט על נחל הירקון (גר המכביה) אינו טעון היתר בניה.
בשני המקרים (כאשר פסק דין הר הרצל התבסס על הקביעות בפסק דין גשר המכביה) נקבע כי הדין שעיקרו גובש בפסיקה אינו מחיל את דרישות חוק התכנון והבניה, ובראשן את הדרישה להוציא היתר בניה, על מבנים זמניים.
ההנמקות בפסקי הדין הן-
– שמבנים שנועדו להיות מוקמים במהרה ומפורקים תוך תקופת זמן קצרה אינם מתאימים להליך הממושך של הוצאת היתרי בניה;
– שמבנים אלו מוקמים לא אחת שלא בהתאם לתוכנית המתאר אך גם אינם פוגעים בתכליותיה בשל ארעיות המבנה;
– שקיים חוסר צדק בהעמדה לדין בעבירות בניה בשל הקמת מבנים ארעיים.

בפסק דין הר הרצל מדגיש בית המשפט כי תקנות התכנון והבניה ( מבנים הפטורים מהיתר), אינן חלות על מבנים זמניים הרלוונטיים לאירועים מהסוג שמוקם באירוע הדלקת המשואות בהר הרצל, שכן תקנות אלו מתייחסות למבנים מאד ספציפיים והפטור מותנה בהתאמת המבנה לתוכניות החלות במקום- דבר שאינו מתקיים במבנים המוקמים עבור האירועים הנדונים.  לכן בכול הנוגע למבנים המוקמים לצורך אירועים תמשיך לחול ההלכה שנקבעה בפסיקה.

לסיכום-
נראה כי ניתן לומר, לאור הפסיקה, שמבנים המוקמים לשם קיום אירועים ועיסוקים זמניים מטבעם בכלל, ולשם קיום אירועים תחת כיפת השמים בפרט, לא יהיו טעונים היתרי בניה ולפיכך מתן רישיון עסק לעסקים ואירועים אלו לא יהיה מותנה בעמידה בדיני התכנון והבניה.
תקופת הזמן שבה יוגדר מבנה (ועסק) כזמני נתונה לשיקול דעת הרשות (ימים, שבועות או מספר חודשים מועט). נכון תעשה הרשות אם תקבע מדיניות מוסודרת בנושא.
עם זאת אנו שבים ומדגישים- דווקא מאחר ומבנים אלו אינם טעונים היתרי בניה, יש להקפיד ולעמוד בכול דרישות היציבות והבטיחות הקשורות למבנים אלו.
לא אחת התרענו, ואנו שבים ומתריעים על כך שהמחוקק טרם הסדיר דרישות הבטיחות למבנים אלו וקיים חשש אמיתי כי האסון הבא אינו שאלה של אם אלא של מתי.

חקיקה:
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965– סעיף 145
תקנות התכנון והבניה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר), תשע"ד- 2014

פסיקה: (בפסקי הדין הבאים ישנן הפניות לפסקי דין רבים נוספים)-
עפ 697/85 גולדשטיין נ. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה לוד (9.7.86)[פורסם בנבו]
רעפ 5086/97 בן חור נ. עיריית תל אביב ((18.9.97) [פורסם בנבו]
תו"ב (מקומיים קריות) 52920-09-14 ועדה מקומית לתכנון ובניה הגליל מעלות תרשיחא נ. ארז כץ (17.7.17)[פורסם בנבו]
ת"פ(ת"א) 15237/97 מדינת ישראל נ. בר אילן (5.6.00)[פורסם בנבו] (אסון גשר המכביה)
ת"פ (שלום י-ם) 67415-12-14 מדינת ישראל נ. חברת עיצוב במה בע"מ (18.12.17)[פורסם בנבו] (אסון הר הרצל)
ע"פ (ב"ש) 7147/98 וועדה מקומית אילת נ. הרפסודיה הלבנה בע"מ [פורסם בנבו] (13.10.99)
בצהמ (רמ') 41233-07-21 אלעזר כהן נ. מדינת ישראל [פורסם בנבו] (6.8.21)
תא (י-ם) 70037-01-17 ליסטוקין נ. עיריית ירושלים (פורסם בנבו, 21.4.2023)