הרפורמה ברישוי עסקים בעניין רישוי דיפרנציאלי מהווה המשך לרפומה אותה החלה וועדת הבר. כאשר מתקינים רפורמה יש לשים לב ולאמצה בשלמותה. כאשר פורטים את הרפורמה לפרוטות, חלקן מכניסים לחוק המתוקן וחלקן לא, עלול הנזק לעלות על התועלת.
ברפורמה הנוכחית הושקעו מאמץ וזמן רבים והיא אכן יכולה לשפר באופן מהותי את מצב רישוי העסקים בישראל. אלא שבבוא המחוקק לנסח את עקרונות הרפורמה החשובה הזו, נפלו כמה כשלים אשר ללא תיקונם, קיים חשש אמיתי כי רפורמה זו לא תהיה ניתנת ליישום.
הכשלים העיקריים הינם- העדר פרסום מהיר ויעיל של המפרטים האחידים, קישור בין פרסום המפרטים האחידים לבין יישום סעיפים עקרוניים אחרים ברפורמה, קביעת תנאי סף לא מעשיים ליישום התנאים המקלים על הוצאת רישיון העסק, יישום העיצומים המנהליים והשמטת הפרק האמור להקל על אכיפת דיני התכנון והבניה באמצעות חוק רישוי עסקים.

להצעת החוק ודיוני הוועדה- הצעה לתיקון חוק רישוי עסקים- רישוי דיפרנציאלי- דיוני וועדת הפנים

משמעותה של הרפורמה

הרפורמה הטמונה בהצעת החוק העומדת  לדיון הינה רפורמה אשר עקרונותיה ראויים ונכונים, היא ממשיכה את העקרונות הבסיסיים שהתוו ברפורמת "ועדת הבר" ואף מוסיפה עליהם עקרונות מקלים רבים. או לפחות הייתה אמורה לעשות כן…

לכל רפורמה קיימים מספר עקרונות מנחים אשר מתורגמים בסופו של יום לסעיפי חוק.

חשיבותה של רפורמה והיסוד הבסיסי להצלחתה הוא אפשרות יישום מלא עקרונותיה, שאחרת הנזק עלול לעלות על התועלת.

כך ארע למספר עקרונות מהותיים שהיו אמורים להיות מיושמים בהתאם להמלצות "ועדת הבר" ובשל מספר כשלים בניסוח הרפורמה, הפכו חלקים גדולים ממנה לאות מתה.

לצערנו, כשלים אלו לא הוסרו ולא תוקנו ברפורמה  העומדת לדיון, וללא תיקון כשלים אלו, קיים חשש אמיתי כי במקרה הטוב, גם רפורמה זו תישאר כאבן שאין לה הופכין ללא יכולת ליישמה. במקרה הרע ניתן יהיה ליישם אך ורק את סעיפי האכיפה החדשים ללא יכולות ליישם את ההקלות בהוצאת רישיון עסק- ובכך יעלה נזקה של הרפורמה על תועלתה.

הנושאים העיקריים אשר עלולים להכשיל את הרפורמה-

 אבקש להתייחס ל 5 נושאים המהותיים ליישום הרפורמה, אשר ללא תיקונם, וללא וידוא כי כללי הרפורמה ייושמו במקביל, רפורמה זו תעלה על שרטון ועלולה להפוך לאות מתה.

1. העדר ניסוח ופרסום מהיר של מפרטים אחידים וברורים לכלל פירטי הרישוי.
2. קישור בין פרסום מפרטים אחידים ליישום סעיפים אחרים ברפורמה המקלים על הוצאת רישיון עסק (היתר מזורז ברפורמה הקודמת ורישוי דיפרנציאלי ברפורמה הנוכחית). בשל קישור זה לא ניתן היה ליישם את רפורמת ועדת הבר ולא ניתן יהיה ליישם את הרפורמה הנוכחית.
3. קביעת תנאי סף לא ריאליים ומיותרים להוצאת רישיון בהיתר מזורז על פי החוק שתוקן לאחר ועדת הבר, והותרת תנאי סף אלו כתנאי להוצאת רישיונות על פי תצהיר בהצעת החוק הנוכחית.

תנאים אלו, כפי שיפורט להלן, מאיינים, כמעט לחלוטין, את האפשרות המעשית כי יוצאו היתרים על פי ההליכים המזורזים במתכונת הרישוי הדיפרנציאלי.

4. אכיפה ועיצומים מנהליים- ועדת הבר המליצה על הוספת אמצעי אכיפה מנהליים במהותם. אמצעי זה, המקל על האכיפה וחוסך זמן ועלות שיפוטיים רבים, אמור היה להשלים את ההקלה המשמעותית בהוצאת רישיונות עסק. משום מה אמצעי זה לא הוכנס בתיקון לחוק בסופו של יום. מאידך, הוספת אמצעי אכיפה זה ללא וידוא כי ניתן ליישם את ההקלות המוצעות בחוק- יביא לכך שהנטל על בעל העסק יוכבד בצורה משמעותית ללא אפשרות להקל על הוצאת הרישיון הנכסף.
5. העדר הקלה משמעותית בהוצאת רישיון עסק אשר אינו עומד באופן מלא בדיני התכנון הבניה מחד, והעדר הקלה בהליכי הוצאת היתרים נדרשים לעסק לשם עמידה בדינים אלו מאידך.

ונפרט:

העדר פרסום מפרטים אחידים

1. תיקון החוק לאחר פרסום דו"ח ועדת הבר נעשה עוד בשנת 2010.
2. בעקבות תיקון זה היה אמור להתקיים הליך מהיר של פרסום מפרטים אחידים לכל פרטי הרישוי. חשיבות פרסום זה הינה יצירת וודאות במשק לבעל העסק, אשר אמור לדעת מה יידרש ממנו בבואו לבקש רישיון וארגון הדרישות מבעל העסק, כך שדרישות אלו יהיו אחידות בכל הארץ.
3. ויוזכר- פרסום מפרט אחיד מהווה, על פי אותו תיקון, תנאי הכרחי לקביעת תוקפם של הרישיונות ( בהעדר מפרט אחיד הושארה תקופת תוקפם של רישיונות עסק בהתאם לצו רישוי עסקים משנת 1995, אשר בוטל בשנת 2013. ממש כך!!!) ולהוצאת היתר מזורז.
4. עד היום ( שנת 2018), פורסמו 11 מפרטים אחידים בלבד. וגרוע מכך- גם ביחס למפרטים שפורסמו לא נעשתה, במקרים רבים, עבודה אמתית של קיבוץ מכלול הדרישות מבעל העסק בניסוח שיהיה ברור ומובן לבעלי העסקים. ביחס לחלק לא מבוטל ממפרטים אלו, עשו להם המנסחים קפנדריה, והפנו לרשימות אין סופיות של חוקים אחרים ועוד סיבוכים כאלו ואחרים, כך שגם לגבי מפרטים שפורסמו- לא ברור, גם כיום, מהן דרישות אותו גורם מאשר.

קישור בין פרסום המפרטים האחידים לבין יישום ההקלות בהליך הוצאת רישיון העסק

5. קישור תוקף הרישיונות בפרסום מפרט אחיד – צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי) משנת 2013, קבע תקופות חדשות לתוקפם של רישיונות העסק, תקופות אלו אמורות היו להקל על בעלי העסקים את הנטל האין סופי של חידוש רישיונות. אלא שתקופות אלו מתייחסות אך ורק לפריטי רישוי חדשים ולכאלו שפורסם לגביהם מפרט אחיד. מעט שבמעט.
6. קישור הוצאת היתר מזורז בפרסום מפרט אחיד– גם האפשרות להוצאת היתר מזורז, נכרכה בפרסום מפרט אחיד לאותם פריטי רישוי. כאשר משווים בין רשימת העסקים להם אושרה הוצאת היתר מזורז לבין רשימת העסקים להם פורסם מפרט אחיד, אנו נותרים עם שני עסקים בלבד. התוצאה- במהלך כל 8 השנים מאז תוקן החוק- לא הוצאו רישיונות בהליך מזורז.
7. כשל זה איין את יכולת היישום של הרפורמה הקודמת. כשל זה לא תוקן בהצעת החוק העומדת בפניכם!!!
8. לכאורה לא ניתן לנתק את הקשר בין פרסום מפרט אחיד לבין מתן האפשרות לבעל העסק להצהיר כי הוא עומד בכל התנאים הנדרשים לפתיחת עסקו- שכן על מה יצהיר אם התנאים אינם מפורסמים?
9. אלא שקיימים מספר עסקים לגביהם נדרש אישור רשות הכבאות וההצלה (אשר פרסמה את מפרטיה) ואישור בדבר עמידה בדיני התכנון והבניה בלבד, כגון- טיפול יופי וקוסמטיקה ( פריט 1.4א), מספרה ( פריט 1.4ב), מעבדת שיניים ( פריט 1.7, הדברה תברואתית ( פריט 3.3.א) ועוד.

אנו מודעים לכך שלגבי חלק מפריטים אלו מתקיימים דיונים על ביטול הדרישה כי יוצא להם רישיון עסק, אך נכון למועד מכתבנו זה הם עדיין נדרשים להוצאת רישיון.

10. אנו מציעים לבחון את האפשרות כי לפחות לגבי פריטים אלו, יוחלט לראותם כאילו כבר פורסם לגביהם מפרט אחיד, דבר היכול להיעשות באופן מיידי.
11. כן אנו מציעים לבחון את האפשרות, לאור ניסיון העבר לפיו כבר שנים רבות לא מתפרסמים מפרטים אחידים באופן משמעותי, ימצא מנגנון אחר המאפשר לבעלי העסקים הקטנים לקבל היתר בהליך מזורז.

כך למשל- ניתן לקבוע כי בעל העסק יקבל את דרישות גורם הרישוי הרלוונטי לגבי עסקו הספציפי, ויוכל להצהיר כי הוא עומד בדרישות אלו על מנת לקבל את ההיתר בהליך המזורז. כל זאת מבלי לפגוע כמובן, בכול מנגנוני הבקרה הנכונים והראויים שנקבעו בהצעת החוק ביחס לגורמי הרישוי.

קביעת תנאי הסף להיתר המזורז

12. "ההיתר המזורז" הוכנס לחוק רישוי עסקים בעקבות מסקנות ועדת הבר. מטרת מסלול ההיתר המזורז הייתה אך ורק לפתוח צוואר בקבוק במתן רישיונות עסק, שכן, כאז כן עתה, הליך רישוי עסק אורך חודשים רבים.
13. אבקש להדגיש- הקלת הנטל הבירוקראטי בהוצאת הרישיון נועדה לסייע הן לבעלי העסקים והן לרשויות הרישוי, אשר יכולות ליעל את תפקודן ולהתמקד בעסקים הבעייתיים באמת.
14. מסיבה לא ברורה, תוך הליך כתיבת הסעיף הדן בהיתר המזורז, חלה בו מטמורפוזה, ומסעיף שנועד לפתוח צוואר בקבוק בירוקראטי, הפך הסעיף ל"סעיף פרס" כביכול הניתן "לצדיקים גמורים".
15. תנאי הסף העיקריים שחלקם אינם מעשיים (אי פתיחת העסק בטרם מתן הרישיון) וחלקם קושרים שלא לצורך בין קיום הליכים משפטיים בהווה ובעבר כנגד אותו העסק או בעליו לבין קבלת היתר מזורז, מעקרים את האפשרות לתת היתר בהליכים מזורזים.
16. עיון קצר בהצעת החוק  מראה כי הגישה האמורה לעיל לא השתנתה. הוצאת רישיון בהליך המקל של הרישוי הדיפרנציאלי מותנית באותם תנאי סף מיותרים.
17. די לעיין בכול ההפניות לסעיף 6א2 בהצעת החוק (אותו סעיף בו נקובים התנאים לקבלת היתר מזורז), על מנת להבין שהסעיפים אשר באו להקל הן על בעל העסק והן על הרשויות בהוצאת רישיון תלויים בעמידה באותם תנאי סף.
18. אנו עומדים על כך כי אין לקשור בין התנהלותו של בעל העסק בעבר- אשר בגינה ייתכן והתנהלו או מתנהלים הליכים משפטיים ועליהם הוא ייתן את הדין על פי פסיקת בית המשפט- לבין הליך פרוצדוראלי טכני שנועד להקל על כל הנוגעים בדבר ולהפחית בצורה משמעותית את מספר העסקים הפועלים כיום ללא רישיון.
19. אנו מבקשים להתריע כי היה ולא ינותק הקשר הבלתי נחוץ בעליל בין התנהלות קודמת של בעל העסק לבין העניין הפרוצדוראלי של הוצאת היתר בהליך מקוצר כזה ואחר, הרי שדינה של כלל הרפורמה הנוכחית נדון לכישלון. גם על פי תיקון זה לא ניתן יהיה להוציא לפועל את מתן רישיונות העסק בהליכים המקוצרים.

עיצומים מנהליים

20. עוד המליצה ועדת הבר, במסגרת מכלול הרפורמה, על נקיטת עיצומים מנהליים נגד בעלי עסקים הפועלים ללא רישיון. המלצת הועדה נעשתה תוך הבנה כי במקביל להקלת הליך הרישוי נכון יהיה לקצר גם את הליכי האכיפה.
21. לעיצומים מנהליים, אשר לגביהם מתנהל הליך ערעור מסודר, והנתונים ממילא לביקורת שיפוטית, יש יתרונות רבים, הן לרשות והן לאזרח. הליכים אלו מטבעם הינם קצרים, אינם כרוכים בניהול הליך פלילי ארוך ומסובך, אינם כרוכים בהרשעה פלילית ובצווי סגירה שיפוטיים (מרגע שהוגש כתב אישום כנגד בעל עסק הוא יורשע, גם אם עד למועד מתן גזר הדין כבר הוצא רישיון). הליכים אלו מאפשרים הן לאזרח והן לרשות לנקוט בסוג של הליכי אכיפה המאפשרים גם אכיפה רוחבית מהירה ויעילה וגם מציאת דרכי פתרון משותפות לבעיות ומכשולים בדרך להוצאת הרישיון המיוחל.
22. היכן שהוא בדרך, בין ההבנה כי יש ליישם את המלצות ועדת הבר כמכלול, לבין אישור החוק בכנסת, נשמטו הליכי העיצומים הללו.
23. אנו סבורים שיש היגיון באימוץ אמצעי אכיפה זה, מכל הנימוקים המנויים לעיל, ובלבד שבד בבד יוקלו הליכי הוצאת רישיון העסק, תוגבר הוודאות בדרישות גורמי הרישוי עוד בשלב תכנון העסק באמצעות פרסום מכלול המפרטים האחידים, יוסדרו הליכי השגה ברורים ומהירים אצל גורמי הרישוי השונים ביחס לדרישות שונות ( דרישת החוק כי כל גורם רישוי יפרסם את הליכי ההשגה באתר האינטרנט לא קוימה עד היום) וייושם בפועל הליך הרישוי המהיר.

הקלה בדרישות בהקשר לקיום דיני התכנון והבניה

24. כיום אכיפת דיני רישוי עסקים הפכה לאחד המכשירים המשמעותיים באכיפת דיני התכנון והבניה במדינת ישראל. כך הפך הקשר בין דינים אלו לאחד המכשולים העיקריים בהסדרת רישיונות העסק.
25. רבות נכתב על הקשר הגורדי בין חוק רישוי עסקים וחוק התכנון והבניה. עיון קצר בהצעת חוק רישוי עסקים משנת 1968 מראה כי ליוצרי החוק לא הייתה כל כוונה כי דיני התכנון והבניה יאכפו במלואם באמצעות דיני רישוי עסקים. אך מאז מים רבים זרמו בירדן…..
26. כך גם נכתב רבות על הסרבול הבלתי נסבל ועל החודשים הארוכים והשנים הנדרשות לשם קבלת היתרים על פי חוק התכנון והבניה ועל הסרבול בעבודת הוועדות הנוגעות בדבר.
27. ברור לחלוטין כי בהעדר יצירת מנגנון אשר יקל באופן משמעותי על הוצאת רישיונות עסק, גם לעסקים אשר אינם עומדים בדיני התכנון והבניה במלואם, שום רפורמה לא תהווה הקלה משמעותית בהוצאת הרישיונות.

ויצוין- דווקא העסקים הקטנים, אשר חלקם מתנהל במבנים ישנים מאד במשך עשרות שנים, דווקא עסקים אלו אשר הפרות דיני התכנון והבניה הנעשות בהפעלתם הינן מינוריות, הם אלו אשר נפגעים בעיקר מהקשר החד חד ערכי האמור.

28. עיון בעשרות פסקי דין בתחום רישוי עסקים מראה כי שוב ושוב בתי המשפט נותנים לבעלי העסקים המנהלים את עסקם ללא רישיון, אורכות לשם הסדרת ההיתרים הנדרשים בתחום התכנון והבניה.

אין זה ראוי ואין זה נכון, כי מלאכת מציאת דרך הביניים של אכיפת החוק מחד והליכה לקראת בעלי העסקים תוך הבנה כי דרך הוצאת ההיתרים הנדרשים הינה דרך חתחתים, תוותר בידי בתי המשפט.

29. תיקון לחוק התכנון והבניה שנכנס לתוקפו בראשית 2017 והיה אמור להקל על בעלי העסקים, אינו מיושם בשל העובדה שעד היום ( כשנה ומחצה לאחר חקיקתו), טרם הותקנו התקנות על פיו.
30. כך גם הצעות שונות המקלות על יישום דיני התכנון והבניה באמצעות חוק רישוי עסקים, שהיו אמורות להיכנס להצעת החוק אשר מצויה בפניכם, לא נכללו בה משום מה.

כך למשל הוצע כי תינתן אפשרות לקבוע כי חריגה מהיתר בניה, שאינה מהווה חריגה מתוכנית, לא תשמש עילה לאי מתן רישיון עסק, באם מצא תובע הוועדה המקומית כי אין עניין באכיפת החריגה.

( לעניין זה אבקש להפנות לפסק דין שהתפרסם לאחרונה ולפיו היתר לשימוש חורג מהיתר לא יחויב בהיטל השבחה בדרך כלל- עמנ(ת”א) 42234-04-16 ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב נ. נכסי יד חרוצים בע”מ ואח ’(15.2.18)פורסם בנבו).

כך גם הוצע, כי יינתן היתר זמני לעסק אשר הגיש בקשה לשימוש חורג, כאשר עמדת אנשי המקצוע בוועדות התכנון והבניה מאשרת אפשרות למתן היתר זה.

בנוסף הוצע, כי במועד חידוש רישיון לא יידרש שוב אישור לעניין קיום דיני התכנון והבניה ובלבד שבעל העסק הצהיר כי לא נעשו בעסק כל שינויים מבניים ממועד מתן הרישיון.

לסיכום

31. עבודה רבה וראויה הושקעה בהכנת רפורמת ועדת הבר והרפורמה הנוכחית. בהצעת החוק  מצויים מספר כשלים, אשר ללא הסדרתם לא ניתן יהיה להוציא לפועל גם את הרפורמה הנוכחית וחבל.
32. אנו מבקשים לחזור ולהדגיש, כאשר באים להתקין רפורמה יש לראותה כמכלול. יישום של חלק אחד ולא אחר, ללא בחינה אינטגרטיבית של אפשרות יישום אמתית של הפתרונות המובאים בהצעת החוק, לא רק שמחמיץ את המטרה אלא עלול, כפי שהראינו לעיל, ליצור קשיים רבים נוספים ומיותרים ולהוריד לטמיון את המאמצים האדירים שהושקעו בההצעת החוק הזו .

מאמר נוסף- אלחנן משי- הערות לרפורמה ברישוי עסקים- רישוי דיפרנציאלי