החובה והצורך ב"מדיניות אכיפה"

אלחנן משי
אפריל 29, 2024

המציאות לפיה חוק רישוי עסקים מחייב הוצאת רישיון לעסק טרם הפעלתו, חובת הרשויות לנקוט באמצעי אכיפה כלפי עסק הפועל ללא רישיון, חוסר יכולת מעשית של הרשויות לבצע אכיפה מוחלטת של החוק, והעובדה כי מרגע שהוגש כתב אישום יסתיים התיק בהרשעה, גם אם בינתיים הוצא לעסק רישיון, מחייבת את הרשויות להנהיג מדיניות אכיפה סבירה.
המאמר נכתב בשיתוף עם עו"ד שושי יוסקוביץ'
המאמר עודכן ביום 29.4.24

העדר היכולת לאכיפה מלאה ברישוי עסקים

סעיף 4 לחוק רישוי עסקים קובע, שאסור לאדם לעסוק בעסק הטעון רישיון אם אין בידו רישיון עסק.
המציאות מראה כי, במקרים רבים, לא ניתן לקבל רישיון לעסק טרם פתיחתו, שכן גורמי רישוי מתנים את מתן אישורם בקיום דרישות שונות היכולות להיבדק רק כאשר העסק כבר מופעל.
מציאות זו מחד ודרישות החוק מאידך, מביאים למצב בו כמעט כל בעל עסק נמצא עובר על החוק ברגע בו הוא מתחיל להפעיל את עסקו.
גורם נוסף במשוואה זו הוא רשויות הרישוי הנדרשות להפעיל את אמצעי האכיפה שברשותן לגבי עסקים הפועלים ללא רישיון, כאשר ברור שאין ביכולת גורם אכיפה כלשהוא לנהל הליכים משפטיים נגד כל העסקים המתנהלים ללא רישיון או תוך הפרת תנאיו. ניהול הליכים זה אינו מעשי, אינו יעיל ואף כלל לא ברור אם הוא רצוי.

הצלע השלישית במציאות עגומה זו הינה בתי המשפט- מרגע שהוגש כתב אישום נגד בעל עסק לפיו בתאריך מסוים הוא הפעיל את עסקו ללא רישיון, הרי שגם אם תוך כדי ניהול המשפט הוצא כבר רישיון לעסק, עדיין, דינו של התיק להסתיים בהרשעה, שכן בתאריך הנקוב בכתב האישום העסק אכן הופעל ללא רישיון. בתי המשפט מצידם, מוצאים עצמם דנים בתיקי רישוי עסקים, תוך מאמץ לשלב בין הצורך לאכוף את החוק לבין הצורך להוציא מלפניהם פסקי דין צודקים ויעילים וכאשר בעל העסק עושה ככל יכולתו כדי לקבל רישיון.

התוצאה היא כי ההליכים המשפטיים הינם יקרים לכל הנוגעים בדבר, ואינם מביאים להשגת איזו מהמטרות שלשמן נועד הדין הפלילי. הליכים אלו אינם מהווים גורם הרתעה אמיתי (שכן, לבעל העסק אין את האפשרות שלא להיות עבריין), אינם מהווים גורם ענישה נכון וצודק, מבזבזים את כספי משלם המיסים וזמן שיפוטי יקר, ואינם מקדמים את המטרות החברתיות לשמם נועדו.

ועוד- מציאות זו גם אינה מבחינה בין בעלי עסקים אשר עושים ככל יכולתם להוציא רישיון עסק לבין בעלי עסקים המנצלים את המצב ואינם מנסים אפילו לקבל רישיון עד "שהחרב מונחת על צווארם". העומס המערכתי המיותר, גורם לחוסר יעילות במערכות האכיפה- וכך יוצא הרשע נשכר, והציבור מופסד.

האפשרות והצורך במדיניות אכיפה

בית המשפט קבע, בשורה של פסקי דין, כי בשל קיום אמצעי אכיפה מוגבלים, הרשות רשאית לקבוע מדיניות אכיפה, שלא בהכרח מביאה לאכיפה מוחלטת. כן נקבע כי בית המשפט לא יתערב, ככלל, במדיניות אכיפה של רשות ויעשה זאת רק כאשר ישנה התנערות מוחלטת או הימנעות בלתי סבירה של רשויות מאכיפת החוק.
(ראה מאמר : מדיניות הגברת אכיפה וההפניות לפסקי הדין שם)

חשיבות נוספת ומשמעותית לצורך בקביעת מדיניות אכיפה ברורה מתעוררת לאחר פרסום פסק דין ורדי, אשר ניתן בבית המשפט העליון ביום 31.10.18, בו נקבע כי אדם יוכל לטעון ל"הגנה מן הצדק" בטענה של "אכיפה בררנית" או כפי שהיא נקראת גם "אכיפה מפלה", לא רק בשל מעשה מכוון של הרשות, כפי שהיה עד אז, אלא גם במקרים בהם האכיפה המפלה נעשתה בשל רשלנות, או טעות בשיקול דעת מצד הרשות. דהיינו, במקרים של אכיפה מפלה שלא מתוך כוונת זדון, ובכלל זה הגשת כתב אישום תוך שיהוי.

אולי בעולם אוטופי היה ניתן לדרוש מבעלי עסקים לא לפתוח את עסקם ללא רישיון. אך במציאות ובשיטה הקיימת, הצורך לקבוע מדיניות אכיפה מתועדת ומסודרת הינו הכרחי.
על הרשות מוטל לגבש מדיניות אכיפה שתאפשר לבעלי העסקים, אשר אכן עושים ככל יכולתם לקבל את הרישיון המיוחל, ארכה סבירה ומבוקרת לצורך השלמת הליך הרישוי מבלי להיזקק להליכים משפטיים יקרים ומיותרים.

את "נוהל האכיפה" יש להביא לידיעת הציבור, הוא צריך להיות שקוף ופומבי, ויש לפרסמו גם באתר האינטרנט של הרשות. כן אנו מציעים כי "נוהל האכיפה" יגובש על ידי מחלקת/אגף רישוי עסקים ברשות המקומית ביחד עם גורמי התביעה באותה הרשות.

הצורך בפירסום מדיניות אכיפה- גם על ידי "נותני האישור"

בפסק דין ביטון עלתה שאלת מדיניות האכיפה של המשטרה (במקרה הנדון- בהקשר להוצאת צו סגירה מנהלי לעסק הפועל פחות מ 18 חודשים). באותו מקרה אישר נציג המשטרה שאין מדיניות כתובה בשאלה מתי תפעיל המשטרה את סמכותה להוצאת צו הפסקה מנהלי ל"עסק חדש". בית המשפט ציין כי "המציאות מלמדת שראש הרשות המקומית אינו אץ לחתום על צו הפסקה מנהלי בכל פעם שמתגלה עסק חדש… לכן לגישתי חשוב שתפורסם מדיניות אכיפה על ידי המשפטרה. בהיעד מדיניות שכזו קשה לבחון את שיקולי מפקד המחוז בעת השימוש בסמכותו"( עמוד 6 לפסק הדין).

ועוד הוסיף בית המשפט כי עללה לצוץ תחושה שלמשטרה ולרשות המקומית יש מדיניות איכפה שונה וכך גורלו של העסק תלוי בשאלה איזה גורם אכיפה פועל מולו.

מכתבו של נשיא בית המשפט העליון לשעבר, השופט שמגר משנת 1993-

יפים לעניננו דבריו של נשיא בית המשפט העליון דאז, השופט שמגר במכתבו לשר המשפטים ביוני 1993 :"תהליך הרישוי האו סבוך ומתסכל, המציאות החיה בערים הגדולות היא שאדם צריך לשכור את המקום המשמש לעסק (או לרכשו) כי אחרת לא ניתן להתאימו ולהתקינו, ורק אחרי חודשים מסתבר לו אם יקבל רישיון או אם יידרש מילוי תנאים נוספים. בינתיים עליו לשאת במשך חודשים בהוצאות ללא הכנסה. כפועל יוצא נפתחים עסקים רבים לפני קבלת רישיון, ומשנודע הדבר מתמלאים בתי המשפט בתביעות בשל ניהול עסק ללא רישוי. בדרך כלל, דוחה בית המשפט את החלטתו עד לקבלת החלטה בבקשת הרישיון, ונמצא כי אנו משחיתים זמננו לריק; התיק תלוי ועומד וממלא את מקומות באיצטבאות ואין סנקציה ממשית, קשה גם לצפות לסנקציה כאשר מוטלים על גבו של האזרח תילי תילים של תנאים שכל אחד מהם מסור לידי רשות אחרת… "

במסקנותיו למכתב מכונן זה כותב כבוד השופט כי "דרושה מדיניות תביעה כללית מתואמת. כך יש לקבוע אימתי מגישים משפט בשל עסק ללא רישיון…."
לנוסח מכתבו המלא של השופט שמגר ראה: מכתב נשיא בית המשפט העליון לשר המשפטים יוני 1993

האפשרות להוציא היתר זמני
לאחר כתיבת המאמר, מר אשר גרנר, יו"ר הוועדה הבינמשרדית לשעבר, הפנה את תשומת ליבנו כי בשל הבעיתיות העולה מנוסח החוק ומהקושי ביישומו, תוקן חוק רישוי עסקים עוד בשנת 2012 ומאפשר מתן "היתר זמני". כוונת התיקון הייתה, אכן, למנוע את הפיכתו של בעל העסק לעבריין מייד עם פתיחת העסק. הצורך בהנהגת "מדיניות אכיפה" ברורה נובעת בין היתר מהעובדה שהרשויות אינן נוהגות לעשות שימוש במנגנון ה"היתר הזמני".

לעניין הכללים להתערבות בית המשפט בפעולות אכיפה של הרשות ראה במאמר-
אכיפת חוק רישוי עסקים כהתערבות בתחרות עסקית

חקיקה: חוק רישוי עסקים, התשכ"ח – 1968– סעיף 4

פסיקה: עליון- רע"פ 1611/16 מדינת ישראל נ. יוסף ורדי ואח' (31.10.18)[פורסם בנבו]

שיתוף במייל