המונח "שוק" מתייחס לסוגים שונים של עסקים.
קיים שוק שהוא בדרך כלל חלק ממרחב עירוני קבוע, המורכב ממבני קבע ודוכנים. בשוק כזה, בדרך כלל,  נמכרים סוגים שונים של מוצרים הן מוצרי מזון והן אחרים. זהו השוק המסורתי.
קיים גם "שוק" שבמהותו מהווה יריד. מדובר במקבץ של דוכנים בלבד למכירת מוצרים שונים (כולל, או שלא כולל, מזון). "שוק" כזה יתקיים על בסיס יומי באותו מתחם פעם או פעמיים בשבוע. ובסוף היום כל הדוכנים יפונו מהמתחם.

מאמר זה עוסק בשאלה מהו "שוק" ואילו פרטי רישוי יכולים להיות רלוונטיים כאשר מוגשת בקשה  לניהול "שוק".

מאמר זה נכתב במשותף עם מר אשר גרנר ומר אלחנן משי
תודה לאשר גרנר שששלח לנו את טיוטת הדו"ח של ועדת המשנה לבחינת רישוי עסקים בשווקים שהוכן בעקבות דו"ח מבקר המדינה.

שוק מסורתי הכולל מבנים של קבע

כאשר אנו מדברים על השוק המסורתי, אנו מתכוונים למקבץ של מבני קבע המשלב גם דוכני מכירה. בדרך כלל שוק כזה יהיה ממוקם בתוך מרחב עירוני ויהווה חלק ממנו ולכן, כל מבנה ממנו נמכרת תוצרת, או דוכן ( או עסק משולב), יהיה טעון ברישיון עסק נפרד לפי סוג העיסוק.
כך למשל מכירת מזון במבנה קבע טעונה רישיון עסק נפרד, מכירת מזון מדוכן תהיה טעונה רישיון לרוכלות, ואילו מכירת מוצרי הלבשה מתוך מבנה של קבע לא תהיה טעונה רישיון כלל.
מתחם כזה, המהווה חלק מרחוב, ואשר אין לו כניסות ויציאות נפרדות אשר ניתן לסגרן, לא יהיה טעון רישוי כמכלול ( להבדיל מ"קניון", למשל, לעניין זה ראה פסק דין שוק העיר נתניה).
סעיף 239(1) לפקודת העיריות קובע בין היתר כי העירייה תסדיר שווקים ציבוריים למכירת מצרכים ומקומות למכירה פומבית של מיטלטלין ומקרקעין ותקבע אגרות, דמי שכירות ותשלומים אחרים שישולמו בעד השימוש בשווקים או במקומות למכירה פומבי, וכן תקים שווקים או מקומות כאמור.
לאור הוראות סעיף זה- הסדרת המסחר בשווקים אלו תיעשה, במקרים רבים, בחוקי עזר עירוניים, והגדרת המתחם תיעשה על פי תוכנית בניין עיר.

הפיקוח על השוק המסורתי והעדר חובת רישיון עסק
בשנת 2006 התפרסם דו"ח מבקר המדינה "שווקים וירידים- ניהול ופיקוח של הרשויות המקומיות" (להלן: "דו"ח מבקר המדינה").
בדו"ח זה צויין, בין היתר, כי להבדיל מיריד, שוק אינו נמנה על העסקים המפורטים בצו רישוי עסקים כעסק הטעון רישיון אולם עסקים הפועלים בו חייבים לפעול לפי חוק רישוי עסקים.
עורכי הדו"ח מצביעים על כך כי לא קיימת ראייה כוללת הנודעת לנושאי בטיחות, תברואה, ביטחון ואבטחה, ועל הצורך בנקיטת פעולות לשם טיפול מסודר בנושאים אלו.
בדו"ח נקבע כי חלק משמעותי מהליקויים שנמצאו בדו"ח נובעים מהפער הקיים בחוק, אשר אינו מגדיר את השווקים כעסק הטעון רישוי. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הפנים לטפל בנושא רישוי שווקים קבועים, אם באמצעות הגדרת שוק כעסק הטעון רישיון ואם באמצעות דרך אחרת שיבחר.
עוד נקבע באותו הדו"ח כי על הרשויות לגבש מדיניות להפעלת השווקים העירוניים שבתחומן, לקיים פיקוח סדיר בשוק, לעמוד על קיום התנאים להשכרת דוכנים, להקפיד כי עסקים טעוני רישוי בשווקים יפעלו ברישיון ועל פי תנאיו, לערוך בשווקים בדיקות תברואה, לטפל בליקויי תשתית וליקויי כיבוי אש, לטפל במפגעי איכות סביבה ועוד.
לעניין פירוט האמצעים החוקיים העומדים לרשות הרשויות בבואן לפקח ולהסדיר את מהלך העסקים ב"שוק" – ראה הקישור לדו"ח מבקר המדינה המצוי בסוף מאמר זה.

שוק שאינו במבנה של קבע

צו רישוי עסקים ( עסקים טעוני רישוי) אינו מונה בין העסקים הטעונים רישיון עסק מסוג "שוק".
עדיין- לא אחת מתבקשות הרשויות ליתן רישיון לעסק, כאשר בתיאור הפעילות רושם המבקש כי הוא מבקש רישיון ל"שוק". מדובר בעיקר במקומות הפעילים פעם או פעמיים בשבוע, בהם מתבצעת מכירה מעל גבי דוכנים המפונים בסוף כל יום פעילות. בשווקים אלו נמכרים בדרך כלל חפצי אמנות, פרטי לבוש, חפצי בית, פריטים משומשים ולעיתים אף  דוכני מזון. (לענייננו, פריט המזון אינו מהותי בשאלת הגדרת סוג העיסוק).
לא אחת מתנהלים "שווקים" כאלו ואחרים כאשר בעליהם טוענים כי כלל לא מדובר בעסק הטעון רישוי.

פרטי הרישוי הרלוונטיים
מאחר וצו רישוי עסקים, כאמור, אינו מחייב הוצאת רישיון לעסק מסוג "שוק"- פרטי הרישוי שנבחנו בפסיקה הנוגעים לפעילות מסוג זה הינם פריט 7.7.ז- יריד או תערוכה שלא במבנה של קבע וגם 7.7.י- במידה ומדובר ביריד בו נמכר מזון. אפשרות נוספת שנבחנה הינה האם מדובר בפריט 6.9- "רוכלות".
זה המקום להזכיר כי בעל העסק, בהגישו בקשה לרישיון, מתאר את הפעילות בגינה מבוקש הרישיון בלבד ואילו רשות הרישוי היא זו שמוסיפה את פריט הרישוי. לכן כאשר מוגשת בקשה לעיסוק המתואר במאמר זה- פריטי הרישוי הרלוונטיים יהיו 7.7.ז ו/או 7.7.י, הנוגעים לפעילות יריד.

הגדרת שוק- פרשנות מילולית
מילון אבן שושן מגדיר שוק- "רחוב או כיכר בעיר שבני אדם עוסקים שם במקח וממכר של מצרכי מזון וסחורות אחרות".
בפסק דין גבי ב.נ. הובאה גם תשובתה של האקדמיה ללשון העברית להגדרת המונח שוק- "התכנסות של אנשים לשם מכירה וקניה של סחורות שונות- ירקות פירות ומצרכי מזון אחרים, בגדים ועוד- בדרך כלל בשטח פתוח על גבי דוכנים"

הגדרת יריד- פרשנות מילולית
מילון אבן שושן מגדיר יריד כ"שוק גדול, מקום כינוס של סוחרים וקונים למקח וממכר".
האקדמיה ללשון עברית נתנה תשובה בפסק דין גבי ב.נ. כי יריד הוא- "שוק גדול, מקום כינוס של סוחרים וקונים". עוד מציינת האקדמיה ללשון עברית כי "ביריד יש כינוס גדול יותר של אנשים מן הכינוס שיש בשוק. נראה שיש הבדל גם בסחורה עצמה- ביריד יש מוצרים מסוגים שונים. בשוק יש מוצרים הקשורים יותר במוצרים הנצרכים לבית, כגון ירקות, פירות, כלים".
יצויין כי פריט 7.7.ז- מתייחס ליריד או תערוכה שגם הם אינם במבנה של קבע.

הבחנה בין שוק ליריד
בדו"ח שהגישה ועדת משנה לבחינת רישוי השווקים בישראל לוועדה הבינמשרדית בשנת 2008 (בחינה שנעשתה בעקבות דו"ח מבקר המדינה), נעשו ההבחנות הבאות בין שוק ליריד-
סוג הפעילות- לדברי עורכי הדו"ח הפעילות בירידים מתאפיינת בדרך כלל בפעילות מכירה חד גונית כגון- יריד מזון, יריד טובין יריד אומנים ועוד.
גורם מפעיל- ליריד תהיה הנהלה מרכזית האחראית לניהולו התקין. בדרך כלל תהיה זו הנהלת הקניון או המרכז המסחרי בו מתקיים היריד, יזם היריד או גורם כלשהוא ברשות המקומית או מנהלת מטעמה. הגורם המפעיל יהיה אחראי להוצאת רישיון העסק ליריד ולהפעלתו בהתאם לתנאי אותו רישיון.
עיתוי היריד- היריד יתקיים בדרך כלל לקראת סופי שבוע או בימים אחרים שאינם רצופים או קבועים.
מיקום היריד- ירידים יפעלו בדרך כלל תחת כיפת השמים או במתחמי קניונים ומרכזי מסחר.
דוכני מכירה- המכירות ביריד יעשו באמצעות דוכני מכירה ניידים אשר יפורקו עם תום יום המסחר, או תקופת המסחר ביריד.
הפיקוח על מספר המשתתפים- בירידים תחת כיפת השמים, המשטרה בדרך כלל תגביל את מספר המשתתפים המקסימאלי.
עורכי הדו"ח עומדים על הבעיה בהעדר הגדרה משפטית והבחנה ברורות בין "שוק" ל "יריד".
גם וועדה זו המליצה על הקמת מינהלת אחת אשר תהיה אחראית על פעילות השוק ואף תהיה מחוייבת בהוצאת רישיון. לחילופין המליצה הוועדה כי יוגבר הפיקוח על השווקים באמצעים החוקיים הקיימים, ובמידת הצורך אף יורחבו חוקי העזר לשם כך.

הגדרת "רוכלות"
סעיף 2א (ה) לחוק רישוי עסקים מגדיר רוכלות כ "עיסוק בקניה, במכירה או בהצעת שירותים או מלאכה לציבור, שלא במבנה של קבע".

הפרשנות התכליתית
בפסק דין דהן  נקבע כי שוק מהסוג המתואר לעיל יכול להתאים למספר פריטי רישוי- 7.7(ז)- יריד או לערוכה שלא במבנה של קבע, 6.9(א), רוכלות מזון, 6.9(ב) רוכלות בעסק הטעון רישוי, ואנו נרשה לעצמנו להוסיף גם את פריט 7.7.(י)- יריד מזון. בית המשפט אימץ את הפרשנות התכליתית לגבי עסקים מהסוג המתואר לעיל וקבע כי הרעיון הוא "הצבת מספר דוכנים שבכל אחד נמכרת מרכולת וכל זאת שלא במבנה של קבע. פעילות כזו יוצרת מטרדים וסיכונים שיש להסדיר במסגרת דיני רישוי עסקים" ועוד הוסיף בית המשפט כי " ניתן אף לומר כי כל דוכן הוא "עסק" בזעיר אנפין, והשוק- יריד אינו אלא מספר עסקים המאוגד באכסניה אחת. אם כל אחד מהעסקים "הקטנים" טעון רישוי, קשה להלום מצב לפיו העסקים הקטנים יחדיו, במצבור הסיכונים שהם יוצרים, אינם טעונים הסדרה ורישוי".

בפסק דין ברנע נדון מקרה בו התבקש רישיון עסק ל"יריד" פתוח למכירת כלי בית, בגדים, כלי נוי וכיוצ"ב. הכוונה הייתה להפעיל את היריד בשטח של כשני דונם, יום בשבוע, בשעות האור בלבד בכ- 60 דוכנים שיוקמו ויפורקו ביום היריד. שם קבע בית המשפט כי "העסק… הוא במהותו עסק של רוכלות, בין אם נכנה אותו "יריד" או "שוק", ואינני רואה הבדל בין השניים". הכוונה היא ככל הנראה כי בית המשפט אינו רואה הבדל בין שוק לבין יריד.

בפסק דין גבי ב.נ. אימץ בית המשפט את עקרונות הפרשנות התכליתית וקבע כי עיסוק מהסוג האמור מהווה עסק טעון רישיון מבלי להתייחס לשאלה האם מדובר ב"רוכלות" או ב"יריד".

ההבדל בין "רוכלות" ל"יריד"

אנו סבורים כי קיימת הבחנה בין "רוכלות" לבין "יריד", ולו משום שמדובר בשני פריטי רישוי שונים.
ההבחנה בין שני סגי עסקים אלו תיעשה לדעתנו על פי שני מבחנים מצטברים. האחד יהיה מבחן הכמות– האם מדובר במספר דוכנים בודד או במספר רב של דוכנים. ככל שמדובר במספר קטן של דוכנים, הרי שיהיה על כל בעל דוכן להוציא רישיון רוכלות לדוכנו הוא.
המבחן השני יהיה מבחן הניהול המאוחד– בניגוד לרוכלות, כאשר אנו מתייחסים ליריד אנו נדרוש כי יהיה ניהול אחד מסודר של מכלול הצבת ותפעול הדוכנים. במקרה כזה רישיון העסק יונפק למי שמנהל את מכלול הדוכנים- דהיינו מנהל  את היריד. מנהל היריד הוא זה שיגיש את הבקשה לרישיון עסק, כאשר יפרט בו את מספר הדוכנים הכולל ואת סוגי הסחורה אשר תימכר בהם. כאשר יוצא רישיון עסק ליריד- לא יידרש כל בעל דוכן להוציא רישיון רוכלות בעצמו. רישיון היריד יכלול את פעילות כל הדוכנים אשר אושרו בבקשה.

ההבדל לעניין שיקול דעת הרשות בין "רוכלות" ל"יריד"

הן ביחס לרוכלות והן ביחס ליריד- צו רישוי עסקים קובע מהם הגורמים המאשרים הרלוונטיים לשם מתן רישיון עסק. אלא שביחס ל"רוכלות" לרשות המקומית קיימת הסמכות לשקול שיקולים נוספים שהיא איננה רשאית לשקול בבואה לדון בשאלת מתן רישיון ל"יריד".
סעיף 2א לחוק רישוי עסקים מאפשר לרשות, בבואה לשקול מתן רישיון ל"רוכלות" לאסור רוכלות באזורים מסוימים, להגביל בכלל את מספר רישיונות הרוכלות באותם אזורים, לאסור סוגים מסוימים של רוכלות, להגביל את רישיונות הרוכלות בעיסוקים מסוימים והכל לשם מניעת פגיעה בפרנסתם של רוכלים ובעלי עסקים אחרים, או מתוך התחשבות בצרכי הסדר הציבורי.
במידה ואנו רואים את "היריד" כמכלול של דוכנים, שאילו כל אחד מהם היה מופעל בנפרד היה עליו להוציא באופן פרטני רישיון לרוכלות, הרי, שלדעתנו, ניתן יהיה להפעיל את שיקול הדעת על פי סעיף 2א לחוק רישוי עסקים, גם לסוג כזה  של יריד.
ניתן להעלות על הדעת סוגים אחרים של ירידים, שאינם מקבץ של עסקי רוכלות, ובבא הרשות לדון בבקשתם לרישיון, לא ניתן יהיה להפעיל שיקול דעת על פי אותו סעיף 2א.

סיכום
קיימים מספר סוגי שווקים.
השוק המסורתי המורכב ממבני קבע ודוכנים ומוסד על פי רוב בחוקי עזר עירוניים וממוקם על קרקע המיועדת לכך על פי התב"ע.
השוק המהווה "יריד" או "רוכלות" ולגביו יחולו פרטי הרישוי הנוגעים לרכולות ויריד בצו רישוי העסקים.
אנו סבורים שיש לקבל את עמדת בית המשפט כי אין הבדל מהותי בהגדרת העסק כ"יריד" או כ"שוק", וכל עוד מדובר בהקמת דוכנים על בסיס יומי למכירת מרכולתם של אנשים שונים, העסק יהיה טעון רישוי ואין זה משנה מה יהיה כינויו.

פסיקה:
עתמ (מרכז) 70983-01-17 גבי ב.נ. שווקים (2011) בע"מ ואח' נ. משטרת ישראל ואח' (31.12.17)[פורסם בנבו]
עמ"א (ק"ב) 1450-08-13 עיריית נשר נ. דהן דני (22.9.13)[פורסם בנבו]
עתמ (חי') 3004/06 עמית ברנע ואח' נ. חיים אביטן- ראש עיריית חדרה ואח' ( 30.4.06)[פורסם בנבו]
ת"פ (נת')  503/00 מדינת ישראל נ. שוק העיר נתניה בע"מ ואח' (16.3.03)

חקיקה:

חוק עזר לעניין שווקים – מגד אל כרום 2023  

חוק רישוי עסקים, התשכ"ח – 1968– ס' 2א
צו רישוי עסקים ( עסקים טעוני רישוי), התשמ"ג- 2013– פריטים 7.7.ז, 7.7.י, 6.9

ראה גם- דו"ח מבקר המדינה 2006- "שווקים וירידים- ניהול ופיקוח של רשויות מקומיות"

טיוטת דו"ח ועדת המשנה לבחינת רישוי השווקים בישראל – סופי