אכיפת חוק רישוי עסקים כהתערבות בתחרות עסקית

לא אחת פונים בעלי עסקים לבית המשפט על מנת שזה יאכוף על הרשות לפעול במרץ לשם סגירת עסקים מתחרים, הפועלים ללא רישיון עסק.
ככלל, נקבע כי בית המשפט אינו מתערב בשיקול דעת הרשות לגבי הפעולות בהן היא נוקטת לשם אכיפת חוק רישוי עסקים, ובלבד שהרשות לא התכחשה לחלוטין לחובתה על פי החוק, שמדובר בפעולות סבירות של הרשות, ושלא נגרם נזק ממשי לציבור הרחב כתוצאה מפעילות אותו העסק המתחרה.
במאמר זה נסקור מספר מקרים מנחים בפסיקה, את העקרונות שנקבעו להתערבות בתי המשפט בשיקול הדעת של הרשות בכול הנוגע לאכיפת חוק רישוי עסקים, כאשר בבסיס התביעה עומדת תחרות עסקית פרטית. נתייחס הן לעתירות מנהליות, שהוגשו כנגד הרשויות והן לתביעות נזיקיות.מניעת תחרות בלתי הוגנת אינה נמנית על מטרות חוק רישוי עסקים

ברור  לכל, ואף נקבע מפורשות, כי מניעת תחרות בלתי הוגנת אינה נכללת בין מטרות חוק רישוי עסקים, הן על פי לשון החוק והן על פי ההלכה הפסוקה. לעירייה אין סמכות להתחשב בהשפעה שתהיה במתן האפשרות לפלוני לפתוח את עסקו, על רמת התחרות בשוק או איך תשפיע על הכנסתו של אלמוני. [פסק דין ברמר (מחוזי)]. עוד נקבע כי אין להשתמש בסנקציות הקבועות בחוק רישוי עסקים שלא למטרות אותן נועד החוק להגשים.
(נציין במאמר מוסגר כי רשות כן רשאית להפעיל שיקולי תחרות בין עסקים רק בבואה לדון בבקשה לרישיונות רוכלות ס’ 2א(א)(1) לחוק רישוי עסקים).

עתירות מנהליות

 רוב רובן של הפניות לבתי המשפט על מנת שזה יאכוף על הרשות לסגור עסק, נעשות במסגרת הגשת עתירות מנהליות.
זאת על פי הוראת סעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים הקובע את סמכות בית המשפט  ב”רישוי עסקים- ענייני מתן רישיון או ביטול רישיון, היתר זמני, היתר מזורז או אישור לעסק טעון רישוי, לרבות קביעת תנאים לפי חוק רישוי עסקים, תשע”ח- 1968, וכן צו לסגירת מקום לפי סעיף 299 לחוק העונשים, תשל”ו- 1977″.

אחד המקרים המוכרים יותר בתחום זה הוא פסק דין הריבוע הכחול. רשת הריבוע הכחול הגישה עתירה מנהלית כנגד המועצה המקומית מבשרת ציון על מנת שזו תמנע פתיחת סניף של רשת רמי לוי, אשר לא היה לו רישיון עסק באותה העת. רשת רמי לוי התחייבה כי לא תפתח את המרכול ללא הבנה מלאה עם המועצה המקומית והוועדה המקומית לתכנון ובניה הראל והעתירה המנהלית נמחקה.
למרות התחייבותה זו המשיכה רשת רמי לוי בפעולות לפתיחת המרכול. רשת הריבוע הכחול פנתה שוב לבית המשפט בבקשה לקבלת צו מניעה זמני כנגד פתיחת המרכול של רשת רמי לוי. בית המשפט הוציא צו מניעה זמני תוך שילוב הנימוקים של עשיית עושר ולא במשפט וההתחייבות של רשת רמי לוי שלא לפתוח את המרכול ללא השגת הבנות עם הרשות. בנסיבות אלו הצו הוצא למרות שמדובר בתחרות עסקית שבית המשפט אינו נוטה להתערב בה.
לאחר שהרשות הביעה עמדה כי רשת רמי לוי אכן פועלת להסדרת הרישיון לעסק וכי היא אינה מתנגדת עוד לביטול צו המניעה הזמני, שכן בסמוך לאותו מועד היה צפוי שייתנן לעסק,ככל הנראה, הן היתר לשימוש חורג והן היתר להפעלת העסק, בוטל צו המניעה הזמני תוך שבית המשפט מבהיר כי בנסיבות אלו חזר המצב הרגיל בו בית המשפט אינו מתערב בשיקולי תחרות עסקית בין צדדים.
באותה החלטה נאמר מפורשות כי ” העובדה שעסק פועל בלא רישיון עסק או בלא רישיון לשימוש חורג, אינה מספיקה כדי להקנות לצד המתחרה עילה כדי לפנות לבית המשפט, לצד המתלונן נותר רק לפנות לרשויות ואולי גם לבית המשפט על מנת שיאכוף עליהן לאכוף את החוק.

בסופו של יום נקטה הרשות בהליכים משפטיים כנגד רשת רמי לוי בשל הפעלת העסק ללא היתר לשימוש חורג וללא רישיון עסק. משכך קבע בית המשפט כי הרשויות עמדו בדרישות האכיפה הנובעות מחוק רישוי עסקים ודיני התכנון והבניה, לכל הפחות ברובד המינימאלי שלהן ולכן שוב לא מתקיימת הצדקה להתערבות בית המשפט בתחרות העסקית שבין הצדדים.

 בפסק הדין האחרון שניתן בעניין זה, פסק דין אורמידן (אוקטובר 2017) נדון מקרה בו חברה מסוימת הפועלת להקמת מפעל לקליטה לטיפול בשפכים עתרה לבית המשפט בבקשה לאכוף על הרשות לפעול נגד חברה מתחרה המפעילה מזה כשנה אתר ביניים לקליטת ביוביות ללא  רישיון עסק.
לטענת העותרת, העדר פעולת הרשות גורם לתחרות בלתי הוגנת.

הרשות הודיעה לבית המשפט כי הגישה  נגד החברה המתחרה כתב אישום בגין ניהול עסק ללא רישיון ולא ניתן לחייב אותה לנקוט בפעולות נוספות. לעמדתה היא נקטה בפעולות סבירות במסגרת שיקול דעת מקצועי כמתחייב, ולפיכך העתירה מתייתרת.

כך גם לדברי הרשות, לחברה, אשר ביחס אליה הוגשה העתירה, יש את כל האישורים מהגורמים הסביבתיים, והפעילות אינה מהווה סכנה בריאותית או סביבתית. המניעה למתן הרישיון נעוצה בסיבות תכנוניות, שאינן מצדיקות נקיטת אמצעים דרסטיים.

במסגרת פסק הדין קבע בית המשפט כי מדובר בעתירה אשר מטרתה היא מניעת תחרות עסקית וכי  העותרת מבקשת לגרום לרשויות לפעול בדרך שתגשים את האינטרסים העסקיים שלה. העותרת מבקשת, בעצם, כי בית המשפט יתערב בשיקול דעת הרשות ויקבע עבורה באילו אמצעי אכיפה עליה לנקוט ובאיזו דרך עליה למלא את סמכויותיה.

על מנת לדרוש נקיטת אמצעים אלו היה על העותרת להראות פגמים שנפלו בהליך המנהלי של הרשות ולהוכיח את הנזק הסביבתי החמור, לדבריה, שנגרם כתוצאה מפעילות המתחרה.

בית המשפט לא מצא לנכון להתערב, במקרה ספציפי זה, ולהורות לרשות כיצד עליה להפעיל את סמכותה. התנהלות הרשות נמצאה סבירה בנסיבות של העדר סכנה לציבור.

בית המשפט הוסיף כי, במידה ובמקרה אחר יהיו נסיבות אחרות ( כגון- פעילות עסק מתחרה המהווה סכנה אמתית לציבור לבריאותו ולשלומו), בהחלט ייתכן ובית המשפט יתערב, גם אם הבקשה לנקיטת הפעולות הדרסטיות תובא על ידי עסק מתחרה.

בית המשפט הוסיף וקבע כי עצם העובדה שהעתירה הוגשה על ידי עסק מתחרה אינה פוסלת אותה, כך גם לא האינטרס העיסקי המונח בבסיס העתירה, אלא סבירות פעולות הרשות בנסיבות של כל מקרה.

הכללים הבסיסים להתערבות בית המשפט בפעולות אכיפה של הרשות-

הפסיקה בעניין זה ענפה, אך ריכזנו כאן בקצרה את הכללים לפיהם ישקול בית המשפט האם להתערב בפעולות אכיפה של הרשות-

  • בית המשפט יתערב רק במקרים נדירים ברמת האכיפה הננקטת על ידי הרשויות- כאשר הרשויות מתנערות לחלוטין ממילוי חובתן באופן בלתי סביר.
  • על הרשות חובה להפעיל את שיקול דעתה.
    משמעות שיקול דעת הינה חופש בחירה בין פתרונות אפשריים שונים.
  • אם רשות מוצאת שלא ניתן לאכוף חוק מסוים עליה לפעול לשינויו ולא להתעלם מחובתה לאוכפו- זאת בחריג של חוק אנכרוניסטי שאינו תואם את העמדות החברתיות הקיימות.
  • על הרשות לנקוט באמצעים לאכיפה אפקטיבית של החוק. אם אמצעי מסוים אינו יעיל בעליל ( כגון קנסות על הפרת חוק עזר) עליה לשקול לפחות נקיטה באמצעים אחרים הנמצאים בסמכותה.
  • קביעת סדרי עדיפות באכיפה אינה פוטרת מאכיפת הדין ומקיום בקרה עצמית שוטפת.
  • בית המשפט המנהלי לא ישים את שיקול דעתו במקום שיקול דעת הרשות. בית המשפט יתערב רק כאשר בפעולת הרשות התגלו פגמים כגון חריגה מסמכות או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות.
  • בית המשפט לא יתערב בפתרון בו בחרה הרשות רק משום שהוא סבור שהיה בוחר בפתרון אחר.

 בפסק דין מזרחי נדון מקרה בו התבקשה הרשות לנקוט אמצעים נגד רוכל במתחם קבר הרמבם בטבריה. נקבע כי בית המשפט נמנע מלהתערב בפעולות החוקיות שנקטה העיריה נגד בעל עסק כאשר מצא כי הרשות הפעילה שיקול דעת ראוי.

בפסק דין ברמר (מחוזי) נקבע כי “גם אם הרשות נמנעת מלהשתמש בכל הכילים העומדים לרשותה לצרכי אכיפה, אין הדבר מלמד כי נפל פגם המצדיק התערבות בית המשפט. כל עוד בית המשפט מתרשם כי  הרשות לא נמנעת לחלוטין לאכוף את החוק, וכי לא מבוצעת על ידה “אכיפה סלקטיבית” אין מקום ככלל להתערבות שיפוטית. בית המשפט יזהר מלהחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו שלו.

בפסק דין מאי סופר נדון מקרה בו בעלי מרכול אחד ביקשו כי הרשות תפעל לסגירת מרכול מתחרה אחר. שם נקבע  כי מוטל על הרשויות להחליט על צעדי האכיפה במסגרת המשאבים שיש להן ולפי סדרי עדיפויות המשתנים עם הזמן והנסיבות. בית המשפט יבדוק רק את סבירות ההחלטה ואם היא לא הייתה נגועה בשיקולים זרים.

זכות העמידה בעתירה מנהלית כאשר עילת העתירה הינה תחרות עסקית-

רבות נכתב על מהותה של זכות העמידה. על מנת לפשט את העיקרון של זכות העמידה  נאמר כי זכות עמידה בבית המשפט היא תנאי מוקדם הנדרש מאדם על מנת שיתאפשר לו להגיש תביעה משפטית לפיו עליו להראות כי הוא זה שנפגע מהעוולה כנגדה ממוגשת התביעה. זכות העמידה נבחנת בעיקר בתביעות נגד רשויות שלטוניות.

בפסק דין הכשרה חברה לביטוח דרשה העותרת כי העיריה תפעל להפסקת פעילות מסחרית בלתי חוקית המתקיימת במתחם המרינה באשקלון. כנגד העותרת נטען כי אין לה זכות עמידה שכן מטרת העתירה הינה מניעת תחרות עסקית בלבד וכי לא נגרמה לעותרת כל פגיעה ממשית כתוצאה מפעילות עסקים אלו.

בית המשפט פסק כי למתחרה עסקי תהיה זכות עמידה בתנאי שיראה פגיעה ממשית או סכנה לפגיעה ממשית בו. ( לעניין זכות העמידה ראה גם פסק דין משאבות השלום )

תביעות נזיקיות

קטגוריה נוספת (אם כי מצומצמת בהרבה) של תביעות נגד רשויות בגין אי אכיפה כנגד עסקים הפועלים ללא רישיון הינה הקטגוריה של התביעות הנזיקיות.

בפסק דין ליכטמן אופיר הוגשה תביעה נגד עיריית נהירה בגין נזקים שנטען כי נגרמו לתובע בשל העובדה שהעירייה לא פינתה רוכל שניהל את עסקיו לידי חנות התובע. יצוין כי כנגד הרוכל הוצא צו סגירה מנהלי אך הרשות החליטה שלא לפנותו בשל שיקולי מדיניות נוספים (כגון שיקומו של הרוכל) השינוי נעשה בשל חילופי ראשי עיר ושינוי במדיניות.
בית המשפט לא מצא להתערב בשיקול דעת זה של הרשות.

בית המשפט קבע כי סיבות של מדיניות משפטית מונעים קביעה כי הייתה לעירייה חובת זהירות כלפי התובע.  הנימוקים העיקריים לקביעה זו בפסק הדין היו-
-התובע לא הגיש תביעתו בשם אינטרס ציבורי שנפגע אלא מאינטרס אישי שהינו תחרות עסקית שבמקרה זה נמצא פחות חשוב מאינטרסים אחרים של הציבור או של פרטים ממנו.
-הפעלת שיקול דעת לפינוי רוכלים נתון לרשות ומחייב איזון מספר שיקולים.
-התביעה הינה בגין מחדל ולא בגין מעשה ( התביעה הייתה בגין אי פינוי הרוכל),
-הנזק נגרם על ידי הרוכל ולא על ידי העירייה,
-מדובר בנזק כללי הנתבע מצדדים הרחוקים זה מזה.  (דהיינו- העדר חובת זהירות מושגית).

חובת הזהירות של הרשות בכול הנוגע לאכיפת חוק-
פסק הדין העיקרי עליו מסתמכים בתי המשפט בעניין קביעת חובת הזהירות של הרשות כלפי האזרח בכול הקשור לאכיפת החוק הוא פסק דין לוי. בפסק דין זה נקבע כי המבחנים העיקריים לבדיקת פעולות הרשות הינם “מבחני המידתיות”, בהם משתמשים לשם בדיקת האמצעים בהם נקטה הרשות  לשם אכיפת החוק. מבחנים אלו מורכבים ממבחן הקשר הראציונאלי, מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה ומבחן היחסיות. כל אחד ממבחנים אלו משקף את היחס בין הנזק לבין עלות מניעתו. צירוף של שלושת המבחנים יאפשר בחינת סבירות פעולת הרשות ביחס לנזק נטען מסוים.

כך למשל פגיעה בזכויות יסוד שאינה משיגה את המטרה לשמה נועדה או שהתועלת בה קטנה מהנזק שהיא גורמת תיחשב לבלתי סבירה.

עוולת הפרת חובה חקוקה-
בפסק דין ליכטמן נקבע ביחס לעוולה של הפרת חובה חקוקה (הכוונה היא לטענה כי הרשות הפרה את חובתה החקוקה לאכוף את חוק רישוי עסקים ולא פינתה את הרוכל), כי לא ניתן לומר שחיקוק זה נועד לטובתו או להגנתו של התובע ולא ניתן לומר כי נזק הנגרם כתוצאה מתחרות עסקית הוא נזק עליו התכוון החיקוק להגן.

פסיקה
הפסיקה בנושאים הנדונים במאמר זה הינה עניפה ביותר. אנו מפנים כאן לפסקי הדין המוזכרים במאמר בלבד. בפסקי דין אלו ניתן למצא הפניות לפסקי דין ומאמרים רבים נוספים.

עתמ(ת”א) 5237-03-17 אורמידן בע”מ נ. עיריית בת ים (30.10.17)[פורסם בנבו]
עתמ (נצ’) 37526-06-10 מזרחי ואח’ נ. עירית טבריה ואח’ (11.7.10) [פורסם בנבו]
עתמ (ת”א) 2500/07 יעקב ברמר נ. עיריית תל אביב (22.2.12)[פורסם בנבו]
עעמ 2469/12 מוריס ברמר נ. עיריית תל אביב יפו (25.6.13) [ פורסם בנבו]
עתמ (ת”א) 29892-02-12 דור אלון ניהול מתחמים קמעונאיים בע”מ נ. הוועדה המקומית לתכנון ובניה ת”א (20.3.12)[פורסם בנבו]
עעמ 9317/05 משאבות השלום בע”מ נ. הוועדה המקומית לכנון ובניה “יזרעאלים” (26.10.10)[פורסם בנבו]
תא(חי’) 313-07 ליכטמן אופיר נ. עיריית נהריה ואח’ (9.3.09) [פורסם בנבו]

 חקיקה
חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש”ס- 2000
חוק רישוי עסקים, התשכ”ח – 1968

 


מצאתם טעות? רוצים להגיב, להוסיף? כתבו לנו

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *