קיימים עסקים שונים הטעונים רישיון עסק הנושקים לעיסוק חקלאי. העיסוק הנפוץ הוא מכירה קמעונאית ישירה של תוצרת חקלאית, מכירה כזו יכולה להתקיים במשק עצמו, תחת כיפת השמים, במבנה שאינו מבנה של קבע או במבנה של קבע, ויכולה להיות של תוצרת בעל המשק עצמו או של תוצרת מספר משקים נוספים.
קיימים גם עיסוקים נפוצים נוספים האופיניים לשימוש בקרקע חקלאית, כגון: מרכז מבקרים, פעילות קטיף עצמי, דיג עצמי, ניהול כלביה וכו'.
החשיבות של סיווג הפעילות כחקלאית או ככזו שאינה חקלאית הינו קריטי לשאלה האם ניתן יהיה לקבל רישיון עסק לאותם עיסוקים. זאת בשל העובדה, שעל מנת לקבל רישיון לעסק הטעון רישיון, יש לקיים את דיני התכנון והבניה, ובשל העובדה ששימוש שאינו חקלאי בקרקע חקלאית טעון היתר לשימוש חורג.
המאמר עודכן ביום 13.5.24

מכירה ופעילות עסקית בקרקע חקלאית – האם תיחשב לשימוש חקלאי בקרקע- הרקע החוקי

המונח "קרקע חקלאית" מוגדר בסעיף 1 לחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאיות ובמים), תשכ"ז- 1967 ("חוק ההתיישבות החקלאית")-
""קרקע חקלאית" – קרקע שנועדה לשמש לייצור תוצרת חקלאית, לגידול פרחים, למשתלה, לגידול בעלי חיים או להחזקתם או למרעה להם, או להחזקת ציוד חקלאי או מלאי חקלאי"

שימוש למטרה שאינה חקלאית בקרקע חקלאית טעון היתר לשימוש חורג. השימוש החורג בקרקע חקלאית הוגדר בתוספת בראשונה לחוק ההתיישבות החקלאית.
בסעיף 156(א) לחוק התכנון והבניה נקבע כי לא ישתמש אדם בקרקע חקלאית אלא בהתאם לאמור בתוספת הראשונה לחוק.
בסעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק נקבעו המגבלות והכללים לאישור שימוש למטרה לא חקלאית בקרקע חקלאית.
"מטרה לא חקלאית" מוגדרת כ "בניה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים".

בפסק דין ביכורי השדה ציין בית המשפט את ההלכה הפסוקה לפיה הוראות סעיף 7 יפורשו באופן מצומצם ורק שימוש הקשור בטבורו אל מלאכת הייצור החקלאי, ייחשב כשימוש הדרוש במישרין לייצור חקלאי.
בכל הנוגע לקרקע חקלאית המצויה בבעלות רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), שימוש בקרקע חקלאית נעשה בדרך כלל מכוח הסכמי שימוש בקרקע שנערכים עימה, לפיהם השימוש יוגבל, לשימוש חקלאי בלבד. 

 בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 1458 נקבע בין היתר כי שימוש בקרקע, בתחום חלקת המגורים, לתעסוקה לא חקלאית מותנה בקבלת היתר לשימוש חורג.
"תעסוקה לא חקלאית" הינה שימוש בקרקע בתחום חלקת המגורים למטרות לא חקלאיות.
רשות מקרקעי ישראל תוכל להתיר שימוש לא חקלאי בקרקע רק בחלקת המגורים של הנחלה.

בהחלטה 3209 של הנהלת רמ"י בדבר גידול בעלי חיים שלא למטרות ייצור מזון אמנם הוכר גידול בעלי חיים שלא למטרות מזון כפעילות חקלאית, אך במקביל הוסמך צוות לקבוע מהו הגבול שבין הפעילות החקלאית לבין פפעילות מסחרית.

 בהחלטה מספר 1316 של מועצת מקרקעי ישראל  נקבעו השימושים הבאים כשימושים נילווים לגידול בעלי חיים- "שירותי טיפול, אחסנת בעלי חיים, ריפוי וטיפול באמצעות בעלי חיים, ליטוף בעלי חיים והתנסות בגידולם, חנות ממכר בעלי חיים וציוד לגידולם, רכיבה טיפולית ולימודי רכיבה".

במסגרת החלטה זו נקבע כי מקום השימושים הנילווים יהיה בתחום חלקת המגורים של הקרקע החקלאית (חלקה א'), כי השימושים הנילווים אושרו בתוכנית או שקיים היתלר לשימוש חורג לשימושים הנילווים. (סבירות ההחלטה אושרה בבגץ פלדשטיין)

לסקירת החקיקה הנ"ל ראה גם בגץ פלדשטיין

בית אריזה – המבחן הכפול

בפסק דין ביכורי השדה (עמוד 11 לפסק הדין) אוזכרה פסיקה רבה לפיה נקבעו הכללים לשימוש במקרקעין לבית אריזה, כשימוש חקלאי.

 שם נקבע כי- כדי להתיר את השימוש יש לבחון את נסיבותיו במבחן כפול- 

ראשית – על הפעילות במבנה להשתלב באופן אינטגראלי עם הפעילות החקלאית באזור.

שנית- צריך להתקיים הכרח בקיומו של המבנה בשטח חקלאי דווקא, כדי לאפשר את ייצור התוצרת החקלאית.

לא די בכך שבית האריזה ישמש לגידולים מהאזור, צריך להתקיים גם מבחן ההכרחיות לכך שבית האריזה יתקיים בקרקע חקלאית. 

על שני התנאים להתקיים במצטבר ולא די בכך שרק תנאי אחד יתמלא.

בנוסף, נקבע כי ככל שהיקף הפעילות בקרקע החקלאית והשלכתו על הסביבה יהיו רחבים יותר, כך תהיה הנטייה לקבוע שאין מדובר בשימוש חקלאי.

בפסק דין סטולרו נקבע כי יש לאפשר שיתוף הציבור ביחס למחסן לאריזת ביצים המובלות מיישובים שונים ברחבי הארץ, כאשר אין קשר הכרחי בין מיקומו של המחסן לבין ייעודה החקלאי של הקרקע ואין מניעה לקיים את הפעילות בקרקע בעלת ייעוד שונה.

בפסק דין עדנים נדון מקרה בו וועדת התכנון התבקשה לאשר בנייה, במקרקעין חקלאיים, של בית אריזה ובית קירור לתפוחי אדמה ובטטות המגודלים בקרקע חקלאית שמצויה באותו מרחב תכנוני (אותה מועצה אזורית) אך לא באותו יישוב, נקבע כי מדובר בשימוש בעל אופי חקלאי במהותו, אשר מאפייניו "התעשייתיים" נובעים בעיקר מהיקפו ומשימוש במיכון; כי העובדה שניתן להקים בית אריזה וחדרי קירור גם במקרקעין שאינם בייעוד חקלאי דווקא, אינה הופכת את השימוש המבוקש במקרקעין לשימוש תעשייתי, ובוודאי שלא תעשייתי מובהק.

באותו מקרה בית המשפט הביא בחשבון כי- מדובר בשימוש שיכול להוות הן שימוש תעשייתי והן שימוש חקלאי, יש חשיבות לעובדה שמדובר במושב חקלאי, שבו מתקיימת פעילות חקלאית שוטפת בעלת מאפיינים "מטרדיים" לעיתים, כן יש חשיבות לעובדה שהתוצרת מגיעה משדות המצויים בתחום אותו מרחב תכנון מקומי גם אם לא מאותו מושב עצמו ולא מכל הארץ, 

היתר לעבודה/שימוש בקרקע חקלאית

בפסק דין אלעזר כהן נאמר כי פסיקת בית המשפט העליון מחייבת מתן פרשנות מצמצמת לעניין השימושים שראוי בגינם לתת היתר לעבודה/שימוש בקרקע חקלאית. ההיתר יינתן אך ורק במקום בו המבוקש דרוש "במישרין" לצורך הייצתור החקלאי.

שימושים נילווים כגון לצורך בית אריזה, בית בד, אחסון חומרי הדברה, מזון לבעלי חיים, מרכז מיו לתוצרת חקלאית- נמצאו ככאלה שאינם באים בגדר הדרוש לצוך עיבוד חקלאי ולא הותרו בקרקע חקלאית. (ראו הפניות בפםסק דין אלעזר הכהן, עממוד 5).

ב

מכירה ישירה/ קמעונאית של תוצרת חקלאית- פריטי הרישוי

במידה והמכירה מתבצעת שלא במבנה של קבע , עם תום המכירה נקודת המכירה מתפנה לחלוטין ולא יושאר בנקודת המכירה כל מבנה. פריט הרישוי המתאים ביותר לפעילות זו יהיה רוכלות מזון. ככל שמדובר בעסק של "רוכלות"- הרי שעל פי הפרקטיקה הנוהגת, עסק מסוג זה אינו טעון אישור של רשויות התכנון והבניה. אפשרות נוספת לרישוי עסק כאמור הינה לפי פריט 7.7 י. – יריד מזון.
יש לשים לב כי במידה ומדובר בקרקע חקלאית השייכת לרמ"י, ככל הנראה, עדיין יידרש אישור לשימוש בקרקע לעיסוק המכירה, וזאת בהתאם לתנאי הסכם החכירה.

במידה והמכירה מתבצעת מתוך מבנה של קבע- פריט הרישוי הרלוונטי הינו- 4.7 ב – מרכול- מקום לממכר מזון ומוצרי צריכה לשימוש אישי או ביתי, שאין בו טיפול במזון, לרבות משלוח מזון. במקרה כזה יש לקבל אישור רשויות התכנון והבניה לניהול העסק, בנוסף, ככל שמדובר בקרקע בבעלות רמ"י, יש לקבל אישור רמ"י לשימוש.

מכירה קמעונאית של גידולים חקלאיים

בפסק דין דניאל נתן נדונה השאלה האם  מכירה קמעונאית של גידולים חקלאיים, ליחידים המזדמנים באופן אקראי, מהווה שימוש חקלאי בקרקע.

בית המשפט קבע כי:

• שימוש חקלאי בקרקע הוא שימוש הדרוש במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים.
• התשובה לשאלה האם מדובר בשימוש חקלאי תיקבע  לפי קיומם של שני תנאים מצטברים-
  הראשון- אופי הפעילות- קיום זיקה ישירה והדוקה לפעילות חקלאית, והיקף הפעילות. מכירה סיטונאית תיחשב כמכירה לצורך שימוש חקלאי.
  השני- השלכת הפעילות  על הסביבה החקלאית- ככל שמדובר בשימוש רחב היקף שיש לו השלכות תכנוניות כן תיטה הכף לקבוע כי לא מדובר בשימוש חקלאי.
• מכירה קימעונאית ליחידים מזדמנים איננה שימוש חלקאי, זהו שימוש מסחרי. הפיכת המוצרים החקלאיים, זמינים לציבור הרחב, מקנה לחלק השטח החקלאי סממן של חנות מכר אשר חלק המוצרים העומדים בה לתצוגה, לבחירת הלקוחות המזדמנים המשוטטים בה.
• החשיבות היא לאופי הפעילות ולאו דווקא לאופי התוצרת הנמכרת והיקפה.
• הכמות הנמכרת אינה מהווה פרמטר.

עוד הוסיף בית המשפט ציטוט מפסק דין עופר ברא"ז (לא פורסם) כי "גידול ירקות לכשעצמו אינו שימוש חורג מייעודה החלקאי של הקרקע ואולם אם אותו אדם יקים במקום חנות או מתקנים לשם מכירת התוצרת לציבור, כי אז פעילות זו חורגת מייעוד הקרקע והוא בגדר שימוש חורג הטעון היתר בחוק".

גידול בעלי חיים לשם משיכת מבקרים ( "מרכז מבקרים")

בפסק דין בן יוסף נדון מקרה בו בעל הזכויות בקרקע החקלאית הפעיל עסק של חוות הפרפרים על מקרקעין חקלאיים, כאשר הפרפרים לא נמכרו לאיש, וכל מטרת גידולם הייתה משיכת מבקרים למקום. ללא המבקרים, לא הייתה למקום כל זכות קיום עיסקית.

נקבע כי למרות שגידול פרפרים לכשעצמו יכול להיחשב לשימוש חקלאי, ביקור מבקרים במשק חקלאי תמורת דמי כניסה או לשם ביצוע פעילות שתניב הכנסה למשק החקלאי איננה פעילות למטרה חקלאית.

המבחן לסיווג "שימוש חקלאי" הוא מבחן המטרה הדומיננטית. האם השימוש החקלאי מתקיים באופן עצמאי, וככל שלא יגיעו מבקרים הוא היה ממשיך להתקיים, או שמא המטרה הדומיננטית של הפעילות אינה אלא הגעת המבקרים למקום לשם הפקת רווחים מן הפעילות הלא חקלאית. ככל שהמטרה הדומיננטית היא הגידול החקלאי, אזי תסווג הפעילות כ"שימוש חקלאי".

על מנת לשמור על המטרה החקלאית של השימוש בקרקע, נדרש כי  הפעילות החקלאית תעמוד בזכות עצמה. "במקרה בו השימוש החקלאי אינו מתקיים באופן עצמאי ומטרתו היחידה או הדומיננטית, היא רק למשוך מבקרים, הופך השימוש החקלאי לטפל, וביקורי המבקרים לעיקר, ועל כן במקרה זה, אין מדובר בפעילות שהיא "שימוש חקלאי"" (עמוד 8 לפסק הדין).

את כוונתו מבהיר בית המשפט באמצעות שתי דוגמאות של גידול בעלי חיים שאינו למטרות חקלאיות:  גידול בעלי חיים בחוות סוסים הוא "שימוש חקלאי" על פי ההגדרה, אלא שהוא אינו מטרה בפני עצמה. המטרה היא למשוך רוכבים תמורת כסף.  כך גם גידול חיות בגן חיות שאף הוא שימוש חקלאלי על פי הגדרתו,  אינו יכול להיחשב כ"שימוש חקלאי".

בית המשפט הוסיף כי במידה ומגיעים מבקרים לשטח בו נעשה "שימוש חקלאי"  והם נהנים מפעילות נוספת, כגון משחקים, הסעדה  וכיו"ב, הפעילות הזו, בשטח בו היא מתבצעת, תיחשב לכזו שאינה חקלאית ויש להשיג היתר מרשויות התכנון לביצועה.

ככל שהפעילות לציבור היא חלק מההליך החקלאי (קטיף, דיג בבריכות דגים וכיו"ב) נראה, כי פעילות זו היא חלק מן השימוש החקלאי ואינה מוציאה את השימוש הנעשה על ידי המבקרים מגדר השימוש החקלאי. יש לשים לב כי דיג עצמי בבריכות דגים טעון רישיון עסק ( פסק דין קשירין).

עוד נקבע בפסק הדין כי הנטל להראות כי במקום מתקיים שימוש חקלאי מוטל על הטוען לכך.

לעניין פינות חי וחוות ליטוף ראה- חוות ליטוףחוות ליטוף

תחרות רכיבה

בפסק דין חוות נועם נקבע כי קיום תחרויות רכיבה וכן בית ספר לרכיבה מהווים שימוש מסחרי ולא חקלאי. (יוער כאן כי בית ספר לרכיבה אינו עסק טעון רישוי, אך תחרויות רכיבה טעונות רישוי לפי פריטים 7.7.ה או 7.7.ט. פריט הרישוי יקבע לפי עובדות המקרה ספציפי).

ניהול כלביה/ פנסיון כלבים

ניהול פנסיון כלבים וטיפול בהם וכלביה לצורכי אימון ואילוף כלבים לא ייחשבו לשימוש חקלאי במקרקעין.
בפסק דין סופר נקבע כי גידול בעלי חיים כגון כלבים איננו שימוש חקלאי, שכן איננו מהווה גידול בעלי חיים לצורך הפקת או ייצור מזון לבני אדם
בפסק דין כפר ידידיה נקבע כי ניהול עסק של פנסיון לכלבים לא מהווה שימוש חקלאי, אלא שימוש מסחרי במקרקעין, שאיננו נדרש במישרים ליצור חקלאי.
בפסק דין רחמים, ציטט בית המשפט את פסק דין ליסק בו נקבע כי ניהול פנסיון כלבים אשר מטרתו אינה גידול כלבים איננו שימוש חקלאי.
גם בפסק דין אייזנברג לא נדרש בית המשפט לשאלה באופן ישיר אך ציין, באמירת אגב, כי ספק אם הפעלת כלביה היא שימוש חקלאי במקרקעין.
כך גם נקבע בפסק דין פלדשטיין. 

להשלמת התמונה יצויין כי בפסק דין אהרוני (עליון) בית המשפט, בהתייחסו לפנסיון לסוסים, הבחין בין גידול ואחזקת בעלי חיים שיהווה שימוש חקלאי לבין אחסון וטיפול בהם שיהווה שימוש נילווה. הקריטריון להבחנה היה אורך התקופה בה שוהים הסוסים במקום. גידול סוסים נקבע כאחזקתם לתקופה ארוכה למשך פרק זמן משמעותי חיי הסוס לבים אחסון וטיפול המתאפיין בשהות לתקופה קצרה. 

מרכז למכירת פירות וירקות שהוצג כמבנה לחממה- סגירת העסק בצו מנהלי

בפסק דין בן יוסף, המערער, בעל זכויות במקרקעין חקלאיים, כרת מטע רימונים ופעל להקמת מבנה שהיה, לדבריו, אמור לשמש כחממה.
המערער ניהל במקום מרכז למכירת פירות וירקות המצוי בתוך המבנה שיועד לשמש כחממה. למבנה הוצא צו מינהלי להפסקת שימוש לפי סעיף 219 לחוק התו"ב. 

בית המשפט המחוזי פסק כי אם המערער היה מעוניין לבנות על קרקע חקלאית מבנה המיועד למכירת תוצרת חקלאית, היה עליו להגיש בקשה מתאימה, ולא להודיע על הקמת חממות הפטורה מהיתר תוך שימוש במבנה לשם מכירת תוצרת חקלאית.

בהתייחסו להצדקה להוצאת צו מינהלי ציין בית המשפט כי "לא הוא הדין לגבי חקלאי המוכר את תוצרתו בחצר ביתו או בשדהו לבין חקלאי המקים מבנה בלא היתר ובו מקררים, 25 עגלות סופר וכדומה ולמעשה פותח חנות למכירה קבועה של תוצרתו ואף מוכר תוצרת של חקלאים אחרים, וזאת הוא עושה במבנה שעל פי הדיווח היה אמור לשמש כחממה". ( עמוד 14).

בית המשפט ראה בחומרה את העובדה שהמערער דיווח למשרד החלקאות על הקמת חממות לגידול ירקות בהליך של פטור מהיתר לפי התקנות, בעוד שבפועל לא הוקמו חממות לצורך גידול ירקות, והמבנה משמש כמרכול למכירת תוצרת חקלאית וכן לאיחסון התוצרת.

"מקום הממכר"

בפסק דין נוסטרדמוס  נדונה השאלה מהו "מקום הממכר" שם נקבע כי מכירה טומנת בחובה בחינת הממכר, השוואתו לממכרים אחרים מסוגו ומשא ומתן טרם אקט המכירה. לכן נקבע כי המכירה אינה מתבצעת רק במקום בו מתבצע התשלום. עוד נקבע כי שימוש של מכירת שתילים, כלי חרס, ציוד ומזון לבעלי חיים הוא שימוש מסחרי גרידא.

מתחם פיינטבול

בפסק דין סויסה נקבע כי מתחם פיינטבול בודאי אינו שימוש חקלאי במקרקעין.

סיכום

• כעקרון פעילות של מכירה קמעונאית בקרקע חלקאית תיחשב לשימוש מסחרי ולא חקלאי.
• מרכזי מבקרים ייבחנו לפי עקרון הדומיננטיות והאם יש לעסק החקלאי זכות קיום ללא מרכז המבקרים.
• פעילות נספחת לפעילות החקלאית של קטיף ודייג עצמיים תיחשב לפעילות חקלאית.
• קיום שירות הסעדה ומשחקים ייחשבו כשימוש עיסקי.
• ניהול כלביה ופנסיון לכלבים איננו שימוש חקלאי.
• תחרויות רכיבה  (ובית ספר לרכיבה) מהווים שימוש מסחרי ולא חקלאי.
• לעניין חובת הוצאת רישיון עסק לחוות ליטוף והקביעה כי מדובר בעיסוק מסחרי ולא חקלאי ראה: חוות ליטוף

חקיקה

חוק רישוי עסקים, התשכ"ח -1968
צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג- 2013, פריט 7.7 י, פריט 4.7 ב
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965– סעיף 156(א),מ וסעיף 7 לתוספת הראשונה.
החלטה 1458( החלטה זו החליפה את החלטות 1101 ו 1265)
חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאות ומים), תשכ"ז- 1967

פסיקה:

תא (ק"ג) 534/08 מנהל מקרקעי ישראל נ. דניאל נתן (6.6.14) [פורסם בנבו]
עפא(חי') 2287-03-20 פיין נ. הוועדה המקומית לתכנון ובניה- ישובי הברון ( פורסם בנבו, 31.3.2020)
עפ"א (חי') 58369-10-18 בן יוסף נ. ועדה מקומית לתכנון ובניה שומרון (פורסם בנבו, 22.1.19)
עפ"א (מרכז) נוסטרדמוס- מסעדות בע"מ נ. מ.א. חבל מודיעין (פורסם בנבו, 10.1.2009)
עתמ (חי') 36564-02-20 אייזנברג נ. מועצה אזורית חוף הכרמל (פורסם בנבו, 11.4.2020)
תו"ב 8382-09-11 ועדה מקומית לתכנון ובניה שקמים נ. רחמים (פורסם בנבו, 11.9.13)
תו"ב 19708-08-10 ועדה מקומית לתכנון ובניה באר טוביה נ. ליסק מיום 10.6.12( לא פורסם בנבו)
ה"פ (ת"א) 1134/01 גדעון סופר נ. מנהל מקרקעי ישראל, תק-מח 2006(1), 860
תא (נצ') 23907-04-11 עזבון המנוח סרגיי קשירין ואח' נ. רשות הפיתוח, מנהל מקרקעי ישראל מחוז צפון ואח' (פורסם בנבו, 30.11.15)
עפמק (מרכז) 10844-06-20 חוות נועם בע"מ נ. מדינת ישראל (פורסם בנבו, 5.6.2020)
ת"א (ת"א) 59250/07 מדינת ישראל נ. עיון יצחק ואח' (פורסם בנבו, 16.9.2013)
בגץ 8615/14 פלדשטיין נ. מועצת מקרקעי ישראל [פורסם בנבו] (5.1.17)
ה"פ (מרכז) 52471-01-12 פלדשטיין נ. מינהל מקרקעי ישראל [פורסם בנבו] (16.12.12)
ע"א 4925/14 מדינת ישראל נ. אהרוני [פורסם בנבו] (25.10.18)
בצהמ (רמ') 41233-07-21 אלעזר כהן נ. מדינת ישראל [פורסם בנבו] (6.8.21)
תא(ב"ש) 35393-08-19 רשות מקרקעי ישראל – מחוז דרום נ. סויסה (פורסם בנבו, 25.12.2022)
בבנ (רמ') 6445-12-23 המחלקה להנחיית מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה נ. ביכורי השדה צפון 1994 ג.ד. בע"מ (פורסם בנבו, 3.4.24) (ראו גם פסיקה רבה המאוזכרת בפסק דין זה)
רע"פ 9585/09 הוועדה המקומית לתכנון ובניה שקמים נ. ראש המועצה האזורית שפיר (ענייןסטולרו) (פורסם בנבו, 3.9.2012)
ערר (מרכז) 1058-11-23 עדנים מושב עובדים אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ. הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון (פורסם בנבו, 15.5.2024)