אחריות רשות רישוי בעוולת הרשלנות בנזיקין (3) – חובת הזהירות הקונקרטית והפרתה

כאשר אדם ניזוק בבית עסק מסוים, או בגין פעולות עסק מסוים, פעמים רבות נתבעת בנזיקין גם הרשות המקומית, אשר בתחומה התנהל העסק. רוב התביעות נגד הרשות הינן בגין רשלנותה בפיקוח על עסקים טעוני רישוי המתנהלים בשטחה.
סדרת מאמרים זו (3) דנה במהות עוולת הרשלנות, בחובות הזהירות של הרשות המקומית הנובעות מחוק רישוי עסקים, ובאחריות שהוטלה על הרשות במקרים אלו.
שני המאמרים הראשונים דנו במהות עוולת הרשלנות בפקודת הנזיקין, ובחובת הזהירות המושגית שהוטלה על רשויות הרישוי.
מאמר זה, עוסק במספר מקרים קונקרטיים בהם הוטלה אחריות על הרשות, במעשים (או המחדלים) בגינם נקבע כי חובת הזהירות הופרה, וכתוצאה מכך נמצאה הרשות אחראית לפחות לחלק מהנזק הנתבע, וכן במקרים בהם לא הוטלה אחריות על העירייה.

עודכן ביום 19.9.21

כללי

לאחר שנקבע כי על הרשות חלה חובת הזהירות המושגית, (דהיינו כאשר נקבע כי קיימת חובת זהירות כללית של הרשות כלפי אנשים שנפגעו כתוצאה מפעילות עסק המצוי בתחום הרשות), יפנה בית המשפט לבחון את המקרה הספציפי העומד בפניו. השאלה שעליה יצטרך בית המשפט לענות היא- האם באותו מקרה, אותה רשות ספציפית חייבת בחובת הזהירות כלפי אותו ניזוק ספציפי (חובת הזהירות הקונקרטית).

נקיטת אמצעים סבירה-

ברוב המקרים כאשר נקבע כי קיימת חובת זהירות של הרשות כלפי הניזוק,  נפסק כי על הרשות היה לנקוט אמצעים סבירים כדי למנוע את הנזק.
כך בפסק דין בן שטרית נקבע כי על מנת לצאת ידי חובתה, על העירייה לנקוט אמצעי זהירות סבירים. אין חובה למנוע את הנזק בכול מחיר, שכן לא מדובר באחריות ביטוחית.
נשאלת השאלה מהם הקריטריונים לאותם “אמצעים סבירים”.
בפסק דין גרובנר צוינו הפרמטרים לבחינת סבירות פעילות הרשות למניעת סכנות המצויות בתחומה.
שם נקבע כי סבירות פעילות הרשות תיבחן לאור- תדירות האירועים עליהם מדובר, משך הזמן בו נמשך הסיכון עד לפגיעה הקונקרטית, האמצעים שננקטו, החלופות שהיו בפני העירייה.

החלת חובת הזהירות הקונקרטית-

הגם שכל מקרה ידון לגופו, הרי שגם בהחלת חובת הזהירות הקונקרטית, ניתן לראות קווים מנחים לחובות המוטלות על הרשות.

  • בית המשפט קבע כי הייתה חובה על הרשות לאתר את הפעילות המסוכנת לציבור ( חוות סוסים שהתנהלה ללא רישיון, מכירת זיקוקים לא חוקית), ולנקוט בכול האמצעים הסבירים להפסקתה, או לפחות לשקול נקיטת אמצעים. חובה כזו נקבעה גם כאשר לא ברור לחלוטין מפעילות של איזה עסק ספציפי נגרם הנזק (פגיעה מזיקוק שהיה מוטל ברחוב בכפר).
  • הטענה כי פקחי הרשות לא ראו פעילות מסוכנת שהתנהלה בעסק בו ביקרו- לא פטרה את הרשות מאחריות.
  • על הרשות חלה חובה לאכוף פסק דין שניתן כנגד עסק וטענה של שיקולי תקציב, לא תישמע בעניין זה.
  • כך גם צויין כי האזרח הרגיל בבואו להשתמש בשירותים של עסק מסוים מסתמך על כך שאילו היה פסול בפעילות העסק- הרשות הייתה פועלת לסגירתו.
  • על הרשות חלה החובה לשקול באילו אמצעים לנקוט כנגד עסקים מסוכנים הפועים ללא רישיון, ולנקוט באמצעים מנהליים במקרים בהם פעולה כזו נדרשת.
  • עם זאת נקבע כי אחריות העירייה אינה מוחלטת, וכי נדרש קשר סיבתי משפטי בין קרות הנזק לבין מחדלה של הרשות. (ראו מקרים בהם לא הוטלה אחריות על הרשות במאמר זה)

מקרים בהם הוטלה אחריות על הרשות

פסק דין מימוני- נזק לרוכב בחוות סוסים הפועלת ללא רישיון עסק

עיקרי עובדות המקרה-
מימוני נפגע בתאונת רכיבה בחווה המצויה בתחום שיפוטה של עיריית ירושלים. החווה פעלה ללא רישיון עסק. כחצי שנה לפני קרות התאונה התקבל מכתב תלונה בעיריית ירושלים בקשר לפעילות החווה. בעקבות אותו מכתב ביקרו בחווה שני עובדי מחלקת הרישוי, מצאו כי במקום מגדלים סוסים ורשמו התראה. עובדי הרשות לא הבחינו בפעילות להשכרת רכיבה המתבצעת במקום. ממועד מתן ההתרעה ועד לקרות התאונה לא נעשה דבר על ידי העירייה.
**יש לציין כי במועד קרות התאונה, היה על בעלי החווה לקבל רישיון עסק בגין הפעילות הנדונה. מאז שונה צו רישוי עסקים וכיום פריט הרישוי של חוות סוסים בוטל.

חובת הזהירות הקונקרטית-
בית המשפט קבע כי העירייה ידעה על פעילות החווה. על העירייה חלה חובה לאתר פעילות כמו זו של השכרת סוסים לרכיבה והעובדה שהפקחים, בביקורם, לא ראו את פעילות השכרת הסוסים לרכיבה לא משחררת את העירייה מאחריות לפעילות זו. לאור כל האמור לעיל היה על העירייה היה לצפות את התרחשות הנזק.

הפרת חובת הזהירות-
העירייה לא עשתה שימוש בכילים המנהליים השונים שעמדו לרשותה כדי למנוע סכנה לשלום הציבור מן הפעילות בחווה, לא הטילה קנסות ולא שקלה הוצאת צו סגירה מנהלי, במשך 6 חודשים לא הפעילה סמכות פיקוח, לא ביקרה בחווה, לא בחנה את הפעילות, לא המשיכה את המהלך שהחלה בו בביקור הראשון. לא הפעילה שיקול דעת ביחס לפעילות בחווה. מאחר והסכנות מהחווה היו לא רק לפגיעה מסוסים אלא גם בשל העדר פיקוח וטרינרי ושוטטות הסוסים חופשיים- הייתה הפרה לא סבירה של חובת הזהירות.

הקשר הסיבתי-
נקבע כי אילו הייתה העירייה מפעילה את סמכותה, הייתה עומדת על הסכנות הנשקפות מהעסק והייתה מונעת את הסיכון. בשל התרשלות העירייה נשללה מהנפגע היכולת לדעת שיש בעיה בהתנהלות החווה ולכן אל יכול להוכיח מה היה קורה אילו העירייה לא התרשלה. כאן נקבע בעצם כי מי שמשתמש בחווה מסתמך על כך שאילו הייתה בעיה בהפעלתה- העירייה הייתה פועלת נגדה, ולכן המשתמשים מניחים שהכול בסדר.

טענת העירייה כי כללי הבטיחות ברכיבה (שבגין הפרתן נפגע הרוכב) אינם כלולים ברישוי עסק ולכן נשל הקשר הסיבתי, לא התקבלה.

פסק דין בן שטרית- פגיעת סוסים היוצאים מחווה ללא רישיון עסק, על חוף הים בחורף

עיקרי עובדות המקרה-
התובע רץ על חוף הים בנתניה בחורף. הוא נפגע מסוסים אשר רכבו על החוף. החווה פעלה ללא רישיון עסק.

חובת הזהירות הקונקרטית-
תופעת רכיבת סוסים בחוף הייתה ידועה לעירייה, היה על העירייה לצפות כי מפגש בין אנשים בחוף הים וסוסים רכובים יסתיים באסון, גם שלא בעונת הרחצה, העירייה הייתה חייבת לפקח על חוות הסוסים לשם מניעת סכנות לשלום הציבור ולדאוג שלא תפעל ללא רישיון ללא נקיטת אמצעי בטיחות הולמים לרבות ביטוח.

הפרת חובת הזהירות-
העדר הפיקוח מתבטא באי שימוש בסמכות להוציא צו סגירה, אי הטלת קנסות, הייתה צריכה לצפות שירכבו בחוף הים באופן העלול לסכן את שלום הציבור. העירייה לא נקטה כל אמצעם חוקיים נגד חוות הסוסים שפעלה ללא רישיון עסק והיוותה סכנה לשלום הציבור.

הקשר הסיבתי-
לו היה חוק רישוי עסקים נאכף היה ניתן למנוע את הנזק. הייתה נוצרת מציאות כוללת במסגרתה סביר להניח שהתובעים לא היו פועלים כפי שפעלו. ודי בכך כדי לקיים את הקשר הסיבתי הנדרש.

פסק דין פלונית- פגיעה ממעלון בעסק שפעל ברישיון

עיקרי עובדות המקרה-
אישה עלתה במעלון לא בטיחותי שהיה במקום עסק, הכבל נקרע, המעלון נפל והתובעת נפגעה. העסק הגיש בקשה לרישיון וקיבל אף את אישורי המשטרה, כיבוי האש ומהנדס הרשות פקחי העירייה שביקרו בעסק לא הבחינו במעלון ולא בגלריה אליה הוביל המעלון, שכון, לטענתם, אלו הוסתרו מהם.

חובת הזהירות הקונקרטית-
מפקחים היו בבית העסק והיו צריכים להבחין בקיום סכנה לשלום הציבור כתוצאה מפעילות מתקן ההרמה. קבלת אישור של מהנדס הרישוי העירוני להתיר רישוי עסק יצר מצג שווא לפיו נערכה לבית העסק בדיקה הולמת ואין נשקפת ממנו סכנה לציבור.
על הרשות היה להתריע אודות הצורך באישור מתאים ממהנדס להפעלת מתקן ההרמה כתנאי לרישיון, ובכך הייתה עומדת בחובת הזהירות המוטלת עליה. ניתן היה לראות את מתקן ההרמה.

הפרת חובת הזהירות-
לא נדרשו הדרישות המתאימות להבטחת בטיחות מתקן ההרמה. איפשרו המשך עבודה ללא קבלת רישיון עסק. היה על העירייה להתריע בפני בעל העסק על סיכונים בטיחותיים.
יצויין כי מאחר והעירייה היא לא זו אשר התקינה את מתקן ההרמה- חלקה באחריות היה מצומצם.

פסק דין איאד דהאר- פגיעה מזיקוק שהיה מונח בכביש בכפר מג’אר

עיקרי עובדות המקרה-
התובע, קטין, מצא בכביש המצוי בכפר זיקוק ונשפע כשעשה בו שימוש. תופעת מכירת הזיקוקים הבלתי חוקית בכפר הייתה ידועה לרשויות ולא ננקטו אמצעים סבירים להפסיקה.

חובת הזהירות הקונקרטית-
הימצאות זיקוק מסוכן זרוק ברחובות הכפר מהווה סיכון בלתי סביר ועל העירייה חובה למנוע קיום תופעה כזו.

הפרת חובת הזהירות-
המועצה לא נקטה באמצעים סבירים כלשהם לשם הקטנה הסכנה הטמונה בהפעלת עסקים של זיקוקים ללא רישוי.  התופעה של מכירת זיקוקים מסוכנים בחנויות הייתה רחבה והמועצה לא עשתה שימוש בכילים המנהליים שעמדו לרשותה כדי למנוע את הסכנות. כך למשל המועצה לא השתמשה בסמכויות שלה לפי ס’ 28(א)(3) לחוק רישוי עסקים לפיו יש סמכות להיכנס לחצרים לבדוק עסקים ללא רישוי. פקחי המועצה לא קיימו ביקורים קבועים במועדים קצובים בחנויות בכפר. משיקולים פוליטיים ראש המועצה אינו שולל רישיונות לאלו המוכרים כך זיקוקים. לא הוציאו צו סגירה מנהלי, לא היה חוק עזר העוסק בבעלי בסטות המוכרים זיקוקים, מנעה קיום מנגנון מסודר למעקב ופיקוח אחרי רוכלים המוכרים זיקוקים מסוכנים. לא השתמשה בסמכויות המוקנות לה מכח ס’ 27 א לחוק רישוי עסקים, הפסקת רוכלות. המועצה לא קיימה דיון מעמיק בעניין זה אפילו. ( דהיינו- לא הפעילה אפילו שיקול דעת).

פסק דין ציון שבו- החובה לפעול לביצוע פסק דין לסגירת חוות סוסים

עיקרי עובדות המקרה-

במבשרת ציון פעלה במשך שנים חוות סוסים באזור מגורים. גם לאחר שהמועצה הגישה תביעה והתקבל פסק דין לסגירת החווה, החווה לא נסגרה והמועצה לא פעלה  לביצוע פסק הדין.

התרשלות המועצה- החובה לאכוף פסק דין. שיקולי תקציב אינם רלוונטיים באכיפת פסקי דין שכבר ניתנו.
פסק דין זה אמנם עוסק בעוולה של הפרת חובה חקוקה אך הוא חשוב לענייננו משום שנקבע בו כי המועצה שיזמה את ההליך הפלילי נגד בעלי החווה, הייתה מחויבת, לאחר שניתן פסק הדין,לפעול ליישומו. לאחר שהוגש כתב אישום והתקבל פסק דין המועצה לא יכולה לטעון שאינה יכולה לאכוף את פסק הדין משיקולי תקציב. חובתה היא לאכוף את פסק הדין, אם האדם שנגדו הוצא הפסק אינו ממלא אותו. התרשלות המועצה היא בחוסר המעש המתמשך לאורך שנים ביחס לאכיפת פסק הדין.

הקשר הסיבתי-
טענת המועצה כי הקשר הסיבתי ניתק מאחר והאדם נגדו הוצא פסק הדין לא מילא אותו לא התקבלה.

מקרים בהם לא הוטלה אחריות על הרשות

פסק דין עיריית אשקלון

 בפסק דין זה נדון מקרה בו התובע, עלה על גג מוסך באזור תעשיה, עליו שהה  באותה העת בעל המוסך ועסק בתיקון תעלת ניקוז. הגג  היה בעל שיפוע, העשוי ברובו מלוחות אסבסט ובו משובצים לוחות פרסקפקס שקופים. התובע החל לפסוע על הלוחות, מעד ונפל דרך אחד מלוחות הפרספקס לתוך המוסך. כתוצאה מהנפילה נותר התובע נכה בשיעור 100%.

נטען נגד העירייה כי לעסק ניתן רישיון למרות שלא עמד בדיני התכנן והבניה, שכן הגג היה צריך להיות כולו מלוחות אסבסט ללא לוחות פרספקס כלל.

בית המשפט העליון קבע, כי בהיתר הבניה אין כל הוראה המחייבת כי גג המוסך ייעשה מאסבסט דווקא ולא מלוחות פרספקס. לכן לא ניתן לקבוע כי העירייה התרשלה במתן רישיון עסק למוסך.

העדר קשר סיבתי משפטי- עוד נקבע, כי אפילו אם על פי היתר הבניה היה הגג אמור להיות עשוי מאסבסט בלבד, (שאז העירייה התרשלה במתן רישיון עסק למרות שהמבנה לא עמד בתנאי היתר הבניה) הרי שבנסיבות המקרה הספצפיות לא הייתה מוטלת אחריות על העירייה, מאחר ולא היה על העירייה לצפות שמעשייה יגרמו נזק לתובע.
העדר קשר סיבתי עובדתי- במקרה זה הגג, בכל מקרה, לא היה אמור לשאת משקל אדם, בין אם היה בנוי מאסבסט ובין אם היה בנוי מפרספקס. לכן נקבע, כי ספק אם בכלל התקיים קשר סיבתי עובדתי.

יצויין כי העירעור בבית המשפט העליון נסוטב גם על כך שבית המשפט המחוזי חייב את העירייה בנזק ללא חיוב בעל העסק. בעניין זה נקבע כי ככלל, אחריות רשויות הנובעת מהפעלת סמכויות רישוי ופיקוח היא אחריות עקיפה ובודאי שאינה עולה, על אחריות המעוול הישיר הקרוב יותר לנזק הנתבע (במקרה הנדון- בעל העסק).

פסק דין קלאוס

באותו מקרה נקבע כי עירייה אינה חבה בנזקיו של אדם שניזוק בעסק, למרות שהעסק פעל ללא רישיון והעירייה אף לא אכפה צו סגירה שיפוטי כנגד העסק.
באותו מקרה אדם נכנס בליל שבת לבר בתל אביב, יושב בסמוך לדלפק ובעודו לוגם מהמשקה אותו הזמין, שופך לפתע הברמן נוזל דליק על משטח הדלפק ומצית אותו כחלק מתעלול של אלכוהול ואש. אלא שאז יוצא התעלול מכלל שליטה והאש שהתפשטה תוך שבריר שניה לאורך הדלפק, אחזה באחת באותו אדם וגרמה לכוויות ולפגיעה קשה בגוף ובנפש.
בית המשפט קבע כי לעירייה אין אחריות לנזק שכן הוא נגרם ממעשה לא צפוי של עובד בבר ויכול היה להיגרם גם אילו לעסק היה רישיון. 
באותו המקרה סיבת הסירות למתן הריישון הייתה נעוצה בכך שהוא גורם מטרד רעש לשכנים והוא מעסיק קטינות כברמניות. לעסק היה אישור כיבוי אש. 

פסיקה:
תא (ת”א) 2993/99 אהרון בן שטרית נ. מאיר הרוש ואח’ (21.8.07) [פורסם בנבו]
ע”א 343/77 גרובנר נ. עיריית חיפה פ”ד ל(1) 141
עא 1068/05 עיריית ירושלים נ. עמרם מימוני (14.12.06) [פורסם בנבו]
תא (ת”א) 21556-01-10 פלונית נ. נאור אסייג (22.11.15) [פורסם בנבו]
תא (נצ’) 415-07-08 איאד דאהר נ. מועצה מקומית מג’אר] (12.9.10) [פורסם בנבו]
תא ( י-ם) 3633/05 ציון שבו נ. משה דוגה (25.2.08) [פורסם בנבו]
ע”א 1751/18 עיריית אשקלון ואח’ נ. פלוני ואח’ (פורסם בנבו, 2.10.19)
תא (ב”י) 54138-01-17 פלוני נ. גיל קלאוס ואח’ (פורסם בנבו,  17.6.2021)