סעיף 23 (א) לחוק רישוי עסקים מאפשר לקצין משטרה בדרגת רב פקד ומעלה להורות על סגירת עסק, שנמכרים בו משקאות משכרים אם נוכח שהדבר דרוש לשמירת שלום הציבור או להחזרת שלום הציבור שהופר, וזאת לתקופה של עד 30 יום.
צווים מכח סעיף זה בדרך כלל מוצאים לאחר אירוע אלים במיוחד בעסק.
בפסיקה נקבעו קריטריונים ואמות מידה להתנהלות קצין המשטרה בבואו להורות על סגירת עסק על פי הוראות הסעיף.
המאמר סוקר את ההלכות הנוגעות להפעל סמכויות המשטרה על פי סעיף זה.
מאמר זה עודכן בחודש מאי 2022
האם נדרש קשר סיבתי ישיר בין האירוע בגינו הוצא הצו לבין עצם העיסוק במכירת משקאות משכרים?
הגישות השונות
על פי לשון סעיף 23- הצו יוצא לעסק שמוכרים בו משקאות משכרים אם קצין המשטרה נוכח שהדבר דרוש לשמירת שלום הציבור או להחזרת שלום הציבור שהופר.
על פי הגישה המרחיבה לא נדרש בהכרח קשר סיבתי ישיר בין מכירת המשקאות המשכרים לבין האירועים עליהם מסתמך הצו. גישה זו אומצה על ידי בתי המשפט המחוזיים.
על פי הגישה המצמצמת למשטרה יש סמכות לסגור עסק על פי הוראות סעיף 23, רק כאשר מתעוררת סכנה לשלום הציבור הנובעת ממהות העסק כעסק למכירת משקאות משכרים, או מתופעות מסוכנות הנלוות למכירת ולשתיית אלכוהול. גישה זו אומצה במספר פסקי דין בערכאות דיוניות ( פסק דין אופיר אבני ופסק דין דניאל ממן), אך נראה כי זו אינה המגמה המובילה.
סקירת הפסיקה ביחס לגישות השונות
בפסק דין ממן בית המשפט מתח ביקורת על המשטרה מאחר וזו לא העמידה, לדעתו, כל ראיה בדבר קיום סכנה ספציפית כלשהי לשלום הציבור מלבד הועבדה שהעסק פועל ללא רישיון. לפיכך הפנה בית המשפט את המשטרה לכלים האחרים העומדים לרשותה על פי החוק, ושאינם מהווים צעד דראסטי של הוצאת צו סגירה מנהלי.
פסק דין ססונוב למרות שהינו מצוטט על ידי המצדדים בשתי הגישות, פסק הדין אינו קובע כי נדרש קשר ישיר בין האירוע נשוא צו הסגירה לבין מכירת משקאות משכרים, אלא להיפך.
באותו מקרה, נורה אדם אשר ישב בבית הקפה. בית המשפט ביטל צו סגירה שהוצא על ידי המשטרה, בהביאו בחשבון הן את העדר הקשר בין אירוע הירי שהתרחש בבית העסק לבין השימוש במשקאות משכרים והן את העדר תשתית עובדתית כי המשך התנהלות העסק יביא לפגיעה בשלום הציבור. עוד הוסיף בית המשפט כי אילו היה מוצא ראיה לסכנה אפשרית לשלום הציבור היה מותיר את הצו על כנו.
ממקרא פסק הדין נראה כי לנגד עיני בית המשפט עמד, במקרה זה, הקשר בין הפעלת העסק לבין פגיעה בשלום הציבור בכלל, ולאו דווקא הקשר למכירת משקאות אלכוהוליים.
בפסק דין פרומו סטאר הוצא צו הסגירה לאחר שבתוך העסק, שעיקר עיסוקו במכירת אלכוהול, ובכניסה אליו התרחשה קטטה שלישית בתוך תקופת זמן קצרה. באותה קטטה השתתפו גם מאבטחים של העסק, שנקטו באלימות בלתי סבירה. בית המשפט המחוזי אימץ את העמדה לפיה סעיף 23 אמנם חל רק ביחס לעסק שנמכר בו אלכוהול, אך לא נדרש קשר סיבתי בין מכירת האלכוהול לבין הסיכון המשמש בסיס להחלטה.
בפסק דין תואנטי פור סבן אירעה קטטה בתוך העסק במהלכה נפצע אדם מדקירות סכין. בגין אירוע זה הוצא צו סגירה. שם נקבע כי אמנם יש רלוונטיות לטענה כי אין קשר בין מכירת משקאות משכרים לבין אירוע אך אין בכך כדי לגרום לביטול הצו. השיקול המכריע הוא האם המשך ניהול העסק במתכונתו הנוכחית מסכן את שלום הציבור וביטחונו.
בפסק דין אדרל צוין כי המחוקק אמנם ראה סיכון מוגבר במקומות בהם מוכרים אלכוהול, והטיל חובה מוגברת על בעלי עסקים אלו לדאוג לשלום הציבור, אך אין אינדיקציה בלשון הסעיף או בתכליתו לכך שיש לצמצם את תחולתו רק למקרים בהם יש קשר סיבתי ישיר בין האירועים לבין מכירת האלכוהול בעסק. ולהפך- פרשנות מצמצמת כזו תפגע באפשרות ליישם את הוראות הסעיף.
בפסק דין יאגי נדון מקרה של סגירת פיצוציה בהתאם להוראות סעיף זה בטענה של סחר בסמים באותו המקום. בית המשפט אימץ את האמור בפסק דין אדרל, לעניין העדר הצורך בקיום קשר סיבתי בין מכירת משקאות משכרים לבין האירועים שבגינם ניתן הצו.
באותו מקרה בחן בית המשפט האם הוכח ברמה הנדרשת להליך זה כי בית העסק הוא המקום בו מתבצעת הפעילות העבריינית, במובחן מביצוע פעילות כזו על ידי אחד מבעליו.
בפסק דין סמדז'ה נקבע כי יש לאמץ את הדרישה המרחיבה כדי לא לפגוע במטרה המצויה ביסוד הסעיף והיא השמירה על שלום הציבור.
בפסק דין פא. לו. קבע בית המשפט כי על הקצין להתרשם בהתקיים שני תנאים מצטברים: שבעסק נמכר אלכוהול ושקיים סיכון לשלום הציבור, זאת למרות שצו ההפסקה הוצא בשל צריכת סמים בעסק.
בפסק דין עמר אישר בית המשפט הוצאת צו סגירה לפי סעיף 23(א) לעסק שנמכרו בו משקאות משכרים, מהסיבה שפתח שעריו בניגוד להגבלות המוטלות על בעלי עסקים בתקופת הקורונה. (צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש) (בידוד בית והראות שונות)(הוראת דעה)(תיקון מספר 10) התש"ף 2020).
נדרש להראות כי בעסק נמכר אלכוהול, וכי המשך הפעלתו באותה מתכונת מעלה חשש לפגיעה בשלום הציבור.
התערבות בתי המשפט בשיקול הדעת של קצין המשטרה
הכללים שנקבעו בפסיקה
בסעיף 23(א4) לחוק נקבע כי על צו סגירה לפי סעיף זה, יחולו הוראות סעיף 22 כאילו היה צו הפסקה מנהלי.
ס' 22 לחוק רישוי עסקים קובע כי מי שרואה עצמו נפגע על ידי צו הפסקה מנהלי, רשאי לבקש ביטולו בבית משפט השלום או בבית משפט לעניינים מקומיים שבתחום שיפוטו נמצא העסק שעליו ניתן הצו. עם זאת הוראות סעיף 22 מצמצמות את היקף הביקורת השיפוטי. הכלל הוא אי ביטול הצו ונטל ההוכחה בבקשה לביטולו תהיה על מי שמבקש לבטל את הצו. התייחסותנו כאן הינה לפסיקה הנוגעת לביקורת השיפוטית ביחס לצווי הפסקה שהוצאו מכח סעיף 23.
בית המשפט בוחן את ההחלטה המנהלית בשים לב למכלול הנסיבות והשיקולים הנוגעים לעניין הנדון ובכלל זה- זכות היסוד של בעל העסק לפרנסתו מחד והצורך לשמור על ביטחון הציבור, כמו גם חובת בעל העסק לדאוג לשלום הציבור מאידך. בית המשפט יבחן את הוצאת צו באמות מידה מנהליות (הגינות, סבירות, משוא פנים, הפליה ורלוונטיות השיקולים) האם במסגרת ההחלטה המנהלית נשמר האיזון בין האינטרסים הנוגדים.
בית המשפט לא יציב את שיקול דעתו במקום שיקול דעת קצין המשטרה ולא יתערב בהחלטתו- כל עוד ההחלטה אינה חורגת ממתחם הסבירות ולא נפל בה פגם ממשי.
בנוסף, על הקצין המוציא את הצו להראות כי שקל חלופות מידתיות יותר לצו הסגירה או לתקופתו.
ככלל, שיקולי בית המשפט בבואו לבחון סבירות הוצאת צו הפסקה לפי סעיף 23 ייעשו על פי אותן אמות מידה בהן תיבחן בקשה להוצאת צו הפסקה לפי סעיף 17 לחוק. (ראה- צו סגירה שיפוטי- ס' 17 לחוק רישוי עסקים- הקריטריונים להפעלתו ).
כך גם יש לזכור כי מדובר בהפעלת שיקול דעת מנהלי המתבסס על ראיות מנהליות ולא פליליות. ועוד – על פי חזקת התקינות המנהלית- על זה שנגדו הוצא הצו מוטל להראות כי לא קיים חשד סביר למסוכנות המשך הפעלת העסק.
עניינים נוספים שייבדקו על ידי בית המשפט- האם מדובר באירוע חד פעמי, האם מצלמות האבטחה בעסק פועלות, תקופת הצו, עיתוי הוצאת הצו, הנזק הכלכלי הנגרם לבעל העסק כתוצאה מהסגירה והאם ניתן לאפשר המשך הפעלת העסק בתנאים מסוימים.
סקירת פסקי הדין
בפסק דין אתיאן צוין כי בית המשפט יבחן אם ההחלטה סבירה ואם נשקלו במסגרתה שיקולים ענייניים בלבד תוך מתן משקל נכון לכל שיקול. לשם הפעלת הסמכות נדרשות ראיות בעוצמה הנדרשת בראיות מנהליות (להבדיל מרמת הראיות הנדרשת למשפט פלילי- מעבר לכל ספק סביר).
בפסק דין דרור חי נדון מקרה בו בעל העסק נתן אלכוהול וככל הנראה גם סמים לקטינה בעסק, וביצע בה עבירות מין בביתו. בעת הוצאת צו הסגירה בעל העסק היה נתון במעצר. בית המשפט ביטל את הצו תוך שהוא מציין כי צו הסגירה הינו מניעתי ולא עונשי, ומכלל העסק המעסיק 70 אנשים לא נשקפת כל סכנה לציבור.
בפסק דין פינחסוב נקבע כי גם מכירה בודדת של משקאות משכרים לקטין יכולה להיחשב לפגיעה בשלום הציבור.
בפסקי דין פא. לו. ומוחמד בובלי ציין בית המשפט כי בבואו לבחון מסגרת הצו והוצאתו, הוא אינו שם עצמו במקום הרשות המנהלית, אלא הוא בוחן את סבירות ההחלטה המנהלית, אופן הפעלת שיקול הדעת והיסודות עליהם הושתתה ההחלטה, תוך בחינת אמות מידה מנהליות.
בפסק דין סקחאפי (מחוזי), נדון מקרה בו בעל העסק לא היה נוכח בשעה שהתרחשה קטטה, אלא הגיע לאחר מכן, כאשר המשטרה כבר הגיעה למקום. לטענת המשטרה הוא הזהיר את עובדו, שנפצע במהלך הקטטה כי לא יגיד למשטרה דבר. בית המשפט ציין כי מטרת הצו לפי ס' 23 הינה מניעתית ולא עונשית. בית המשפט עשה הבחנה בין מקרה בו בעל העסק הינו קורבן אלימות של צד ג', שאז יאושר הצו רק אם מוכחת וודאות קרובה לסכנה לשלום הציבור.
עוד הוסיף בית המשפט כי המטרה אותה יש לבחון איננה האם סגירת העסק מסייעת לחקירה אלא אם היא תורמת לשלום הציבור.
המשטרה טענה כי בעל העסק מנסה לפגוע בחקירה- ובית המשפט קבע כי בעל עסק המונע מהמשטרה לבצע את תפקידה מחבל באפשרות המשטרה לשמור על שלום הציבור, אך שמהתחייב בעל העסק לשתף פעולה עם המשטרה ולהתקים מצלךמות כנדרש- קיצר בית המשפףט את תקופת הסגירה.
בפסק דין יאגי נדון מקרה בו הוצא הצו בנימוק של סחר בסמים בפיצוציה. הבעיה הייתה נעוצה, ככל הנראה, בפעילות אחיו של בעל העסק העיקרי. בית המשפט קבע כי יש להביא בחשבון את הסכמת בעל העסק לניטור בית העסק ולסילוק עובדים שעבדו בעבר בעסק לרבות אחיו, את עוצמתם ודיותם של חומרי החקירה לפיהם נקבע כי מתבצע במקום סחר בסמים, ואת העובדה שבעל העסק הידוע, אחיו של בעל העסק שעתר נגד הצו, הינו בגדר נמלט מחקירת משטרה.
בית המשפט שם דגש על קיומן של ראיות בדבר היותו של העסק מקום בו מתבצעת העבירה במובחן מפעילות עבריינית של מי מבעליו, ללא קשר לעסק עצמו.
שם קבע בית המשפט כי נמצאו ראיות לכך שהאח עוסק בסחר בסמים אך לא נמצא אפס קצה של בסיס ראייתי היכול לרמוז כי העסק מהווה פלטפורמה לסחר זה.
בית המשפט הותיר את הצו על כנו ולו לתקופה שתאפשר למשטרה לאתר את האח הנמלט מחקירה.
בפסק דין פ.ג.ז קווטרו בע"מ ציין בית המשפט כי אין זה מתפקידו להחליף את שיקול דעת קצין המשטרה אלא רק לבחון את סבירותה ברמה המנהלית ועל יסוד הראיות המנהליות שהונחו בפני הקצין.
רלוונטיות קיום או העדר רישיון לעסק
בעניין זה קיימות מספר דעות. בפסק דין סמדג'ה ובפסק דין תואנטי פור סבן, נקבע ששאלה זו אינה רלוונטית לעניין הוצאת הצו.
בפסק דין פרומו סטאר- בית המשפט הביא בשיקוליו בחשבון את העדר הרישיון וראה בכך גורם סיכון נוסף. וכך גם צוין בפסק דין פ.ג.ז קווטרו בע"מ.
האם חובה שבעל העסק יהיה אחראי ליצירת הסיכון
בפסק דין פ.ג.ז קווטרו בע"מ אוזכרו פסקי דין בהם נקבע שאין צורך שבעל העסק עצמו יהיה אחראי ליצירת הסיכון לשלום הציבור ודי בכך שהפעלת העסק כרוכה בסיכון כזה. כן נקבע כי במישור המנהלי אחראי בעל העסק אחירות כמעט מוחלטת על הנעשה בעסקו, גם אם הדבר לא נעשה במו ידיו.
בפסק דין צבי זוהר נדון מקרה בו מנהל משמרת מועדון ביליארד עסק במכירת סמים בעסק. בעל העסק טען כי הדבר נעשה ללא ידיעתו. בית המשפט פסק כי גם אם נטען שלבעל העסק אין קשר ישיר או בכלל לסמים או למכירתם, הרי שחלה עליו אחריות על הקורה בבית העסק, ובכלל זה פיקוח על העובדים ועל המצוי בבית העסק, ולכן טענה של חוסר ידיעה לא יכולה לסייע לו בבקשה לביטול צו שהוצא מכח סעיף 23 לחוק.
הליך השימוע
על קצין המשטרה לקיים שימוע לבעל העסק בטרם יוצא צו סגירה על פי סעיף 23(א). הפסיקה התייחסה לנסיבות הדחופות והמיוחדות של הצורך בהוצאת צו לפי סעיף זה.
בפסק דין פרומו סטאר נקבע כי היקף חובת השימוע נגזר מנסיבות כל עניין. אין ספק כי כאשר מדובר בשימוע בטרם הוצאת צו סגירה לפי סעיף 23 הרי שמדובר בשימוע דחוף. מהות השימוע היא כלפי מי שלכאורה אינו מבצע את הוראות החוק, והשימוע נועד לברר האם יש לו טענות הגנה בעניין. בית המשפט אישר שימוע אליו התייצב מי שייצג את הבעלים והיה בידיו ייפוי כח, בין היתר מאחר והיה בידיו כל המידע אודות האירוע בגינו ביקשו להוציא צו.
בפסק דין סמדז'ה נדון מקרה בו, בשל אירוע חמור, זומנה בעלת העסק לשימוע בתחנת המשטרה עוד באותו הערב. בעלת העסק ביקשה לדחות את השימוע למועד בו יוכל עורך דינה להצטרף אליה. המשטרה הסכימה לדחות את השימוע ביום אחד, ובלבד שהעסק יהיה סגור עד אז. בית המשפט קבע כי בנסיבות המקרה האמור ניתנה לבעלת העסק האפשרות לשטוח את טענותיה באופן סביר.
הפרת החובה לערוך שימוע
בפסק דין סמדג'ה נאמר כי לא כל הפרה של החובה לערוך שימוע כהלכתו תביא בהכרח לביטול החלטה מנהלית. יש לבחון את הפגם לפי דוקטרינת הבטלות היחסית. בית המשפט ישקול את מהות ההפרה, מהותו ונסיבותיו של העניין העומד לבחינה, השפעת הפגם שנפל על התוצאה, מהו הנזק שנגרם לזה שנגדו הופעל הצו המנהלי, מהו הנזק שיגרם לציבור אם תבוטל ההחלטה, ועוד.
[Owl_begin] בטרם יוצא צו הפסקה לפי ס' 23 יש לקיים שימוע. מועד השימוע ייקבע לפי דחיפות הנסיבות.
על פגם בקיום שימוע כהלכתו, תחול דוקטרינת הבטלות היחסית.