המאמר הורד מפירסום לאחר פירסום ךיקון 34- יש לראות תיקון 34- צו מנהלי

לרשות המבקשת להביא לסגירת עסק הפועל ללא רישיון, או תוך הפרה של תנאי רישיון, עומדים שלושה אמצעים עיקריים על פי חוק רישוי עסקים-
האחד- הגשת כתב אישום- אשר בסיומו אם בעל העסק יורשע יוצא נגדו צו סגירה לפי סעיף 16 לחוק.
השני- הגשת כתב אישום ביחד עם בקשת צו סגירה לפי סעיף 17 לחוק.
השלישי- הוצאת צו סגירה מנהלי לפי סעיף 20 לחוק. ( להלן: "צו סגירה", "צו מנהלי")

הוצאת צו סגירה מנהלי הינו צעד דראסטי ונתון לביקורת שיפוטית כמו כל מעשה מנהלי אחר. לפיכך נקבעו בפסיקה כללים להוצאתו. מאמר זה דן בכללים אלו.

עדכון אחרון- 16.10.18

הכללים להוצאת צו סגירה מנהלי

בקליפת אגוז

ניתוח קצר ופשוט של הכללים שנקבעו בפסיקה יביא אותנו למסקנה כי כל הכללים החלים על בתי משפט בהוצאת צו סגירה שיפוטי לפי סעיף 17 לחוק, יחולו גם על הוצאת צו לפי סעיף 20, בתוספת הדרישה לרף ראייתי גבוה יותר לדחיפות העניין ולסכנה המיידית והממשית הנשקפת לציבור מהעסק (שיקולי הכרח ודחיפות).

פירוט הכללים

לכאורה, מניסוח הסעיף ניתן היה לחשוב כי בכול מקרה שבו הרשות סבורה כי מתנהל עסק ללא רישיון קיימת סמכות להוציא לאותו עסק צו סגירה מנהלי. אלא שהדברים אינם כה פשוטים.

צו סגירה מנהלי פוגע בזכות חופש העיסוק וזאת ללא כל הליך שיפוטי קודם. בפסיקה הודגש,  כי מאחר ובית המשפט כפוף לכללים שנקבעו לשם הוצאת צו לפי סעיף 17, מקל וחומר יש להסיק, כי הרשות תהיה כפופה לכללים אלו גם היא.

שיקולי הדחיפות-

יש לזכור, כי תכלית הוצאת הצו אינה עונשית אלא מניעתית, ונועדה למקרים דחופים המחייבים נקיטת פעולה מיידית, בנסיבות המצדיקות דחיית פיקוח שיפוטי על המעשה המנהלי. לכן יש להגביל את הוצאת הצו למקרים המתאימים לכך. דרך המלך היא הוצאת צו סגירה על ידי בית משפט רק לאחר שהוכחה אשמתו של בעל העסק. אלא שניהול עסק ללא רישיון יכול, לעיתים, לגרום לנזקים, אשר עד לקבלת פסק דין עלולים להיות בלתי הפיכים.

במספר פסקי דין הובהר כי הכללים החלים על הוצאת צו סגירה על פי סעיף 17 לחוק, תקפים בהפעלת סעיף 20 ועוד ביתר שאת. דהיינו- נדרש רף ראייתי גבוה יותר לעילת הסגירה. יש לשכנע את בית המשפט שהיה כל כך דחוף שפעילות העסק תופסק, עד שלא היה ניתן להמתין להגשת כתב אישום.

רמת המידע והראיות הנדרשת כדי להראות דחיפות

בפסק דין ברכה נקבע כי נדרשת וודאות קרובה לגרימתו של נזק ממשי, חמור ורציני לשלום הציבור.

דהיינו- נדרשים כאן שני פרמטרים. האחד- רמת הוודאות של הרשות בחשש לגרימת הנזקים והשני-  רמת הנזק ממנו חוששים. הנזק צריך שיהיה ממשי, חמור ורציני.

גם בפסק דין נאור נקבע, שרק עצם העובדה שעסק פועל ללא רישיון אינה מספיקה כדי להוציא צו מנהלי. יש לבחון אם יש עילה להפסקה מיידת של העיסוק (דחיפות), וכי הצו נדרש למניעת פגיעה מיידית ממשית ומוחשית באינטרס ציבורי חשוב המצוי במטרות החוק (הכרח).

בפסק דין גאמר צויין כי רמת הראיות הצריכות לעמוד בפני הרשות היא "רמה מנהלית". דהיינו- הרשויות יכולות לקבל מידע על מעורבות במעשים פליליים, אפילו אם מידע זה לא עמד במבחן הליך משפטי. זאת, כמובן, בכפוף לזכות האשרח להגיב.

בפסק דין דניה סיבוס בוטל צו הפסקה מנהלי אשר הוצא על ידי ראש עיריית בני ברק נגד מתקן לייצור בטון "רזה" (דייס). במקרה זה בדק בית המשפט את טיב הראיות שעמדו בפני ראש העיר לגבי רמת המפגעים הנגרמים על ידי המתקן, וקבע כי לא היו בפני ראש העיר, בעת החתימה על הצו,  ראיות משכנעות בדבר  מפגעים סביבתיים רבים שכגורם "מפעל הבטון" אשר יוצרים סיכון בריאותי ממשי לציבור.

בית משפט הנדרש לבטל צו מנהלי צריך להשתכנע שהיה צורך דחוף בהוצאת הצו, באופן שלא היה ניתן להמתין עד להגשת כתב אישום ובקשה לפי ס' 17.

שיקולי ההכרח- ההשוואה לכללים שנקבעו להוצאת צו סגירה לפי סעיף 17

 הכללים להוצאת צו סגירה על פי סעיף 17 נקבעו בפסק דין מיאו והאו . בין היתר נקבע שם כי על בית המשפט להשתכנע כי יש צורך דחוף בסגירת העסק, וכי המשך פעילותו יוצר סכנה מיידית לשלום הציבור או לבריאותו.

בפסק דין פלשת נקבע כי  יש לבחון את הסיכון הטמון בהמשך הפעלת העסק ללא רישיון- הסיכון נגזר ממהות פעילות העסק וממעשים ומחדלים שהתרחשו בו בסמוך לפני מתן הצו המעידים על סיכון לציבור, לביטחונו או לבריאותו. כך גם יש לבחון מה עשה בעל העסק כדי להכשיר את המחדל, את משך הזמן בו מתנהל העסק, ואת השפעת סגירת העסק על צדדים שלישיים.

בפסק דין אלגרבלי קבע בית המשפט כי במקום בו קיימת שאלת פרשנות אמיתית האם העסק הנדון טעון רישיון או לא, השאלה לא יכולה להיות נתונה לפרשנות של כל ראש רשות, ובשל כך בוטל צו סגירה מנהלי אשר הוצא על ידי ראש הרשות.

על הרשות לשאול את עצמה האם בהותרת העסק המתנהל ללא רישיון יש כדי לפגוע בציבור בבריאותו ובטובתו.

אלא שלא די ביישום הכללים שנקבעו להוצאת צו על פי סעיף 17 על מנת להוציא צו לפי סעיף 20. בפסק דין נאור (שצוטט רבות) נקבע, כי הרף הראייתי הנדרש לשם הוצאת צו לפי סעיף 20 צריך להיות גבוה מזה הנדרש להוצאת צו לפי סעיף 17.

ועוד יודגש, כי גם ביחס להוצאת צו לפי סעיף 17 נקבע בפסק דין מיאו והאו, שיש להשתמש בסמכות זו בזהירות, שכן טרם הוכחה אשמתו של הנאשם בשלב הגשת כתב האישום. לנאשם ככלל, עומדת חזקת החפות ויש לו הזכות להפעיל עסקו כל עוד לא הורשע. אמירה זו תקפה פי כמה כאשר רשות משתמשת בסמכותה להוצאת צו מנהלי.

עקרון המידתיות-

עוד נקבע בפסק דין מיאו והאו, עקרון המידתיות- דהיינו, שיש להראות שלא ניתן להשיג את אותה התוצאה של שמירה על הערכים האמורים בסעיף 1 לחוק- באמצעי מידתי יותר. זאת אומרת שגם הרשות, עוד יותר מאשר בתי המשפט, לפני שהיא פועלת נגד העסק בדרך של צו מנהלי, צריכה לבחון היטב האם אין בידה אמצעים דרסטיים פחות לשם השגת התוצאה הנדרשת והמיידית.

אין ספק שcמסגרת צעדים פחות דרסטיים נכלל הגשת כתב אישום ובקשה מבית המשפט הוציא צו סגירה או ליתן הוראה מגבילה אחרת לפי סעיף 17.

ביצוע הצו

סעיף 20 מקנה סמכות למוציא הצו להורות על הפסקת ארעית של ניהול העסק אם בדרך של סגירת החצרים או בכול דרך אחרת הנראית לו מתאימה.
עם זאת- נראה שעל מנת להורות על פעולות ממשיות לביצוע הצו, יהיה על מוציא הצו להשתמש בסמכותו על פי סעיף 24 לחוק באופן מפורש. סעיף זה מאפשר למוציא הצו להורות למשטרה או לכל מי שפורש בצו ( יש לציין מפורשות בצו למי הסמכות לבצעו בפועל), להיכנס לחצרים ולהרחיק מהם כל טובין ולנקוט בכל האמצעים לרבות שימוש בכוח סביר הדרוש בנסיבות העניין כדדי להבטיח ציות להוראות הצו.

חובת שימוע

עמדת הפסיקה ככלל היא שיש לקיים את חובת השימוע לעסק בטרם יוצא צו סגירה מנהלי, או מייד לאחר הוצאתו, ואף נקבעו לכך כללים בפסיקה.

סעיף 22- סמכות לביטול צו סגירה שהוצא לפי סעיף 20

סעיף 22 לחוק קובע, שמי שרואה עצמו נפגע כתוצאה מהוצאת הצו המנהלי יכול לבקש מבית משפט השלום או מבית המשפט לעניינים מקומיים את ביטולו. בית משפט יכול לאשר את הצו, לבטלו, או לאשרו בשינויים.

הצגת מידע מודיעיני לבית המשפט

בפסק דין נאור נקבע כי  אין פסול בהצגת מידע מודיעיני לבית משפט במסגרת דיון על פי סעיף 22 לחוק, שכן מידע זה נועד לבסס את עילת הפסקת הפעילות העסקית, ולא להוכיח את עובדות כתב האישום ( שאז מידע כאמור אסור). בית המשפט בדק גם שהומצאה למי שנגדו הוצא הצו פרפרזה מספקת  בדבר המידע המודיעיני.

שיקולי בית המשפט בבואו לבחון תקינות הצו המנהלי

בתי המשפט חזרו והדגישו כי הדרך הראויה להביא לסגירה מיידית של עסק במידת הצורך הינה הגשת כתב אישום ופניה לבית המשפט להוצאת צו סגירה לפי סעיף 17. הוצאת צו מנהלי הינה חריג ודרושות לכך נסיבות מיוחדות ודחופות.

בית המשפט בבואו לדון בבקשה לביטול צו מנהלי, יבחן האם הרשות שקלה את השיקולים שפורטו לעיל, והאם קיים איזון בין מידת הפגיעה באינטרסים ציבוריים חשובים ( לא די בכך שהעסק מתנהל ללא רישיון),  לבין מידת הפגיעה בעוסק ובצדדים שלישיים.

עם זאת בפסיקה הובהר, כי החלטת הרשות להוציא צו מנהלי תיבחן לפי כללי הביקורת השיפוטית על החלטות המנהל. כלומר- לרשות עומדת חזקת התקינות המנהלית והמבקש לטעון אחרת עליו הראיה. בנוסף- בית המשפט לא ישים עצמו בנעלי הרשות ולא יחליף את שיקול דעתם של גורמים מקצועיים בשיקות דעתו, אלא יבחן את סבירות החלטתה, את השאלה אם הושפעה משיקולים זרים, האם נשמרו כללי הצדק הטבעי וכדומה.

בית המשפט יתערב ויבטל צו מנהלי אם יתברר לו, כי נפל פגם בפעולות הרשות  אשר גורם להם להחטיא את המטרה, כגון שהן מפלות, או מבוססות על כוונות זרות או על שיקולים בלתי רלוונטיים.

הוצאת צווים מנהליים לפי חקיקה אחרת

 קיימים חוקים אחרים המקנים סמכות לחלק מאותם בעלי תפקידים הנזכרים בסעיף 20, להוציא צווים מנהליים. במאמר המתייחס לחלק מחקיקה זו, הפנינו תשומת לב מיוחדת לכללים  להוצאת צו סגירה מנהלי על פי חוק הכבאות. בחוק זה נקבעו כללים העונים בעקרון לכללים שהותוו על ידי הפסיקה. נראה שכל בעל סמכות להוצאת צו מנהלי על פי סעיף 20, ובמיוחד כאלו שלא הוקנתה להם סמכות  סגירה מנהלית בחקיקה ספציפית אחרת, יוכל ללמוד מכללים אלו ולאמצם בשינויים המחוייבים.

חקיקה
חוק רישוי עסקים, התשכ"ח -1968
חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב – 2012

פסיקה
רע"פ 4384/13 מדינת ישראל נ. מיאו והאו בע"מ ואח' (3.3.14)[פורסם בנבו]
עמק (ת"א) אביגדור ברכה נ. ראש עיריית תל אביב יפו (5.10.16) [פורסם בנבו]
צמ (קריות) 54783-02-15 נאור נ. משטרת ישראל – מחוז חוף (8.3.15) [פורסם בנבו]
ברש (ק"ב) 7819-02-13 פלשת מבני תעשית וניהל בע"מנ. עירית נשר (18.2.13) [פורסם בנבו]
בש (ב"ב) 200/16 גנוט נ. ראש עיריית בני ברק (8.6.16) [פורסם בנבו]
בבנ (נת') 58352-12-15 שעתל נ. רוני גולן (17.1.16) [פורסם בנבו]
בר"ש 49560-10-17 גאמר נ. לשכת בריאות מחוז מרכז (6.11.17)]פורסם בנבו]
עמ"ק (ת"א) מסעדת הזקן והים ביפו בע"מ נ. מדינת ישראל (27.12.16)[פורסם בנבו]
בבנ(קריות) 53048-08-15 אלגרבלי נ.מועצה מקומית כפר ורדים (2.9.15)[פורסם בנבו]
בע"א 62680-08-18 דניה סיבוס בע"מ נ. ראש עיריית בני ברק- חנות זייברט ואח' (13.9.18)[פורסם בנבו]

ראה גם
סמכות הוצאת צווי סגירה מנהליים לפי חוקים שונים
חובת קיום שימוע בטרם הוצאת צו סגירה לפי סעיף 20 לחוק רישוי עסקים
צו סגירה שיפוטי- ס' 17 לחוק רישוי עסקים- הקריטריונים להפעלתו
ביצוע צו סגירה- סעיף 24 לחוק רישוי עסקים