בשורת פסקי דין אשר ניתנו על ידי מספר שופטים בבתי משפט שלום, נקבעה חובת המאשימה לבצע חקירה בפועל של הנאשם בטרם הגשת כתב אישום בגין ניהול עסק ללא רישיון. חלק מכתבי האישום אף בוטלו.

העדר קיום חקירה כאמור, מהווה פגם משמעותי בהליך המתנהל כנגד בעל העסק ויכול להביא, במקרים חמורים, עד כדי ביטול כתב האישום. אך מאחר וחובת החקירה אינה קבועה בחוק  רישוי עסקים, הרי שטענה לביטול כתב האישום בשל העדר החקירה הינה טענת "הגנה מן הצדק".

הרשויות פועלות, הן לתיקון החקיקה, על מנת שניתן יהיה להסמיך גורמים ברשות לבצע חקירה על פי חוק רישוי עסקים, וכן ניתנו הנחיות לתובעים בשלב הביניים.
המאמר עודכן ביום 4.1.18

עד זה לא מכבר נהגו התובעים בעבירות רישוי עסקים להגיש תביעות בכל הנוגע להפרות שונות של חוק רישוי עסקים ללא שהתקיימה חקירה קודמת של הנתבע.

 נזכיר כי עבירה על חוק רישוי עסקים הינה עבירה פלילית, והענישה בגין עבירות אלו יכולה להגיע אף כדי מאסר בפועל. זאת מלבד העובדה, שכאשר בעל עסק מורשע בעבירה של ניהול עסק ללא רישיון, מן הסתם גם יוצא נגדו צו לסגירת העסק ויוטלו עליו קנסות. אותו אדם, ולעתים משפחות רבות הסמוכות על שולחנו, מאבדים את מקור פרנסתם.

כאמור, הפרקטיקה שנהגה בעניין הגשת תביעות בעבירות אלו הייתה הסתמכות, בעיקר, על דוחות פקחי הרשויות, אשר הם אלו אשר היו מבקרים בעסק, מגישים דו"ח ומעבירים את התיק לטיפולו של התובע העירוני, אשר היה מגיש תביעה.

חשיבות עריכת החקירה המוקדמת, מלבד שמירה על זכויות הנאשם, הינה גם מעשית. מרגע שהוגש כתב אישום, התובע אינו יכול סתם כך לבטלו, גם אם, למשל, בינתיים הוצא לעסק רישיון, ונדרשת לכך החלטה שיפוטית. כך שמרגע שהוגש כתב האישום "כללי המשחק" משתנים, וטווח שיקול הדעת של הרשות במציאת פיתרונות מתאיין. זירת הבירור עוברת לבית המשפט, שם מתנהל ההליך השיפוטי, על כל המשתמע מכך.

לאחרונה, מספר סנגורים בתיקי רישוי עסקים  טענו, כי יש לבטל את כתב האישום בטענת "הגנה מן הצדק", מאחר ולא נערכה חקירה של הנאשמים בטרם הגשת כתב האישום. בחלק מהמקרים בית המשפט אף ביטל את כתבי האישום.

חשוב לציין כי מדובר בפסיקה של ערכאות דיוניות בלבד, והנושא לא הובא לדיון בפני ערכאות גבוהות יותר.

חובת החקירה בעבירות רישוי עסקים

בשורת פסקי דין נקבעה חובת החקירה גם בעבירות על חוק רישוי עסקים, למרות שהוראות החוק אינן קובעות זאת במפורש ( הטענה כי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה משנת 1993 בדבר חובת החקירה מתייחסות לעבירות על פי חוקי התכנון והבניה בלבד, נדחתה). נקבע כי "מושכלות היסוד" של השיטה המשפטית הישראלית הן כי לכל חשוד הזכות למסור גרסתו  בטרם יוגש נגדו כתב אישום.

בתי המשפט הדגישו את חשיבות ניהול ההליך ההוגן גם בשלב החקירה, ומתחו ביקורת על נוהג לברר את עובדות המקרה, כאשר הנאשם כבר מצוי בין כותלי בית המשפט.

 נקבע, כי ביקורת בעסק של פקחי רישוי עסקים ומתן התראה, גם אם נרשמה תגובת הנאשם באותו מעמד, אינה מהווה תחליף לחקירה. החשוד אינו אמור ליזום בעצמו הליך של התנגדות או מסירת גרסה.

עוד נקבע, כי דווקא משום שעבירה על חוק רישוי עסקים הינה עבירה שאינה דורשת "מחשבה פלילית" ( דהיינו- עבירה של  אחריות קפידה), ולכאורה  אין חשיבות לשאלה אם נפל דופי בהתנהגות הנאשם, חשיבות שמיעת גרסת הנאשם ובחינת העובדות לעומקן בטרם הגשת כתב האישום, עולה.

 קיים קו האחיד בפסיקה הקובע, כי העדר חקירה מהווה פגם ממשי ומשמעותי, ולא מדובר בפגם שולי או זניח.

ההבדל בין "שימוע" ו"חקירה"-

בפסק דין לזר, בפסק דין נאמן ובפסק דין שאולי עמד בית המשפט על ההבדל בין שני המונחים. "מסירת גרסה" הינה פועל יוצא מקיום חקירה של החשוד. זוהי פעולת חקירה שבמסגרתה החשוד מתבקש למסור את גירסתו והחוקר גובה את גירסתו ומתעד אותה. בעוד "זכות השימוע" הינה זכות המוענקת לחשוד לאחר השלמת החקירה, ונועדה לאפשר לחשוד לשכנע, מדוע לא יוגש נגדו כתב אישום. החובה לגביית העדות מהחשוד במסגרת חקירה, נועדה לאפשר למאשימה לקבל החלטה מושכלת טרם העמדת הנאשם לדין.

מתי יבוטל כתב האישום בגין העדר חקירה

כאמור, טענה לביטול כתב אישום בגין העדר חקירה הינה טענת הגנה מן הצדק ולפיכך בית המשפט יבחן טענה זו על פי הכללים שנקבעו בפסק דין בורוביץ'.

בכול פסקי הדין, שניתנו לאחרונה ברישוי עסקים, בהם בוטל כתב האישום, נעשה הדבר בשל נסיבות המקרה הספציפי. בתי המשפט הדגישו כי הפגם של העדר החקירה לכשעצמו, אין די בו בכדי לגרום לביטול כתב האישום, ונדרש כי יתקיימו נסיבות נוספות המחמירות את הפגם. אך השופטים חזרו וציינו, כי משברור להם כי העדר החקירה הינו פרי מדיניות, ולא מקרה חד פעמי, הרי שהיה והרשויות יתעלמו מפסיקות בתי המשפט, ייתכן שהדבר יוביל בעתיד לביטול כתבי אישום, ולו מסיבה זו בלבד.

בשני מקרים בהם בוטל כתב האישום, כבר היה בידי הנאשם רישיון במועד מתן פסק הדין, ולפיכך האינטרס הציבורי לא נפגע בסופו של יום, שכן פסק הדין לא הנציח פעילות בלתי חוקית. במקרה שלישי, התאפשר לנאשם להביא את גרסתו בפני הרשות.

בתי המשפט מצאו לנכון להבהיר שבשלב זה אין בכוונתם לבטל באופן גורף כתבי אישום שהוגשו ללא חקירה, כאשר זהו הפגם היחידי.

שיקולי בית המשפט בבואו לבחון הפרת חובת חקירה

בית המשפט מציין את השיקולים, שנקבעו כבר בפסיקה, לבחינת משמעות הפרת חובת השימוע והיידוע, כללים הנכונים גם ביחס להפרת חובת החקירה:

1. הסיבה בגינה לא קוימה חובת היידוע והשימוע;
2. האם הייתה לכך הצדקה;
3. האם היה זדון מצד הרשות באי קיום החובה או שמדובר במחדל בתום לב;
4. האם מדובר במעידה חד פעמית או שמדובר בתופעה חוזרת המצדיקה העברת מסר לרשות;
5. האם עריכת שימוע בדיעבד, כאשר כבר יש כתב אישום תלוי ועומד הינה אפקטיבית, או שמא יש חשש כי כל עוד כתב האישום יעמוד על כנו, הטענות במסגרת השימוע לא יישמעו באמת;
6. האם ייגרם לנאשם נזק אם יהיה שימוע מאוחר, כאשר כבר יש כתב אישום תלוי ועומד;
7. האם השימוע המאוחר יוביל לעיוות דין ולפגיעה מהותית בזכויות הנאשם להליך הוגן או לפגיעה משמעותית בתחושת הצדק וההגינות;
8. מה תהיה מידת הפגיעה באינטרס הציבורי, אם כתב האישום יבוטל עד למיצוי הליכי השימוע. (ברור שאין דין עבירת רוכלות המוטלת בספק כדין מפעל הגורם לזיהום סביבתי).

החלופות לביטול כתב האישום

על פי הלכת בורוביץ', על בית המשפט לבחון האם קימות חלופות מתונות יותר מאשר ביטול כתב האישום, על מנת לרפא את הפגם של העדר החקירה.

דרך אחת הינה מתן אפשרות לנאשם למסור גרסתו לאחר הגשת כתב האישום, והתביעה תשקול מחדש את הגשת כתב האישום. בפסק דין סיינוב, למשל, נקבע כי לא ניתן לנקוט באפשרות זו, שכן בירור העובדות נעשה, בחלקו לפחות, בבית המשפט, כאשר הנאשם לא היה מיוצג ובכך נפגע גם הליך התביעה העתידי.

בפסק דין אלמשט השיב השופט את התיק לרשות, על מנת שתתקן מה שעיוותה, ותאפשר לנאשם להשמיע את גרסתו בפניה.

בפסק דין נאמן קבע השופט כי הוא מפסיק את הטיפול בתיק למשך 60 יום. במהלך תקופה זו נקבע כי הרשות תזמן המאשימה את המנאשמים, תשמע את גרסתם לאישומים ותגבה מה עדות.

בפסק דין פלנט שוקולד התובעת  אמנם פעלה תחילה בניגוד להנחיות אך לאחר מכן תיקנה התנהלותה לאור הערת בית המשפט, ופנתה לנאשמים ואיפשרה להם להציג עמדתם, אך הם בחרו שלא להגיב. בית המשפט החליט שלא לבטל את כתב האישום בנסיבות אלו אך קבע כי ככל שהמבקשים יעמדו על זכותם לגביית עדותם, יודיעו על כך למשיבה והלה תיעתר לבקשתם.

ההסמכה לבצע חקירה

פקחי רישוי עסקים אינם מוסמכים לבצע חקירה וגם לא ניתן להסמיכם לכך, שכן חוק רישוי עסקים עצמו אינו מקנה סמכויות חקירה. בפסק דין לזר נקבע כי סמכות החקירה נותרת בידי המשטרה כברירת מחדל, וכי חלה עליה החובה להפעילה, שכן גם אם קיימים גופים אחרים שהוסמכו לבצע חקירות בעניינים שונים- הרי הסמכות אלו מוסיפות על סמכות החקירה של המשטרה ואינן גורעות ממנה. ספק אם דרך זו הינה מעשית, ונראה כי על מנת ליישם את המדיניות אותה מובילים בתי המשפט, נדרש שינוי חקיקתי, אשר, יקנה לנציגי הרשות המקומית הממונה על הוצאת הרישיונות, את הסמכות לחקור חשודים בעבירות ולהסמיך אף את חוקרים.

כל פיתרון אחר הינו פיתרון ביניים במקרה הטוב, ופתרון דחוק ולא ישים במקרה הרע.

יישום הפסיקה והערות חשובות של בתי המשפט

במסגרת פסקי הדין הדנים בנושא, העירו בתי משפט הערות חשובות לענייננו.

ראשית הובהר כי לא בכול תיק רישוי עסקים בו לא נערכה חקירה בטרם הגשת כתב אישום תתקבל הטענה של "הגנה מן הצדק". ברור לבית המשפט כי הסמכת חוקרים או קבלת סיוע מהמשטרה- מהווה קושי אמיתי.

הטענה בדבר הפגם של העדר חקירה הינה טענה חדשה יחסית- ולאור הערות בתי המשפט יש לאפשר לתביעה להיערך בהתאם. כך גם, לא יבוטל כתב אישום בכול מקרה של העדר חקירה. אך לא מן הנמנע כי היה והתביעה תתעלם מפסיקת בתי המשפט ותמשיך, באופן שיטתי, שלא לבצע חקירות- יבוטלו כתבי אישום רק מן הטעם הזה.

בתי המשפט ציינו כי הם מאפשרים לגופי התביעה להטמיע את הפסיקה.

בפסק דין סיינוב הציע בית המשפט כי בשלב ראשון יתוקן הטופס המוגש על ידי הפקח לבעל העסק, כך שיובהר לו כי הוא רשאי לבא ולמסור את גרסתו ביחס לחשדות.

בפסק דין אלפא מוצרי פלסטיק מציין בית המשפט כי "בית המשפט דן במאות כתבי אישום מידי חודש, שמקורם באי ציות לחוק של אזרחים בתחום התכנון והבניה, הרישוי, חוקי עזר וכדומה. בית משפט, שלא ייתן מדי פעם את דעתו על זעקתם של חברות ובני אדם, על שהרשויות נוקטות נגדם הליכים בירוקרטיים מתישים, גוזלי זמן ובלתי מוצדקים לחלוטין, הוא בית משפט המסתגר בתוך מגדל שן ואינו חי בתוך עמו.- על דברים אלו חזר בית המשפט בפסק דין אלימלך.

כך גם מציין בית המשפט בפסק דין סיינוב, כי ידוע שהליכי רישוי אורכים זמן ובפועל, עסק נפתח בטרם יוצא לו רישיון עסק. לא מוגש כתב אישום אם הוגשה בקשה לרישיון עסק, הליכי הרישוי מקודמים במרץ ואין סירוב של רשויות מאשרות. לכן מחויבת התביעה לבחון בכל עסק את מצב הליך הרישוי, בטרם יוגש כתב אישום.

עוד נציין כי קביעות והערות בתי המשפט נלקחו לתשומת לב הרשויות, ואכן ננקטים צעדים, הן לשינוי החקיקה באופן שיאפשר  הסמכת חוקרים מכוח חוק רישוי עסקים, והן יידוע מפורש של בעל עסק, כי עומד להיות מוגש נגדו כתב אישום, וכי הוא רשאי להגיש תגובתו לרשויות בטרם יוגש נגדו כתב אישום.

למאמר המשך הסוקר את הפסיקה ראה- חובת חקירת נאשם בטרם הגשת כתב אישום ברישוי עסקים (2)|
ל"הגנה מן הצדק" ראה- "הגנה מן הצדק" מהי
ראה גם – הנחיות בעניין מתן זכות טיעון לחשוד לפני הגשת כתב אישום

פסיקה שאוזכרה: 

 ת"א) 1903/14 מדינת ישראל נ. רפאל סיינוב (1.5.16) [פורסם בנבו]
רע"ס 3507-07-15 עיריית רחובות נ. לזר יוזגוף (13.1.16) [פורסם בנבו]
ע"פ 4855/02 מדינת ישראל נ. בורוביץ', פ"ד נט(6) 776
רע"ס 53526-11-14 מדינת ישראל נ. אלימלך (6.9.16) [פורסם בנבו]
תפ (ת"א) 3647-03-14 עידה רוני נ. מדינת ישראל (7.9.16) [פורסם בנבו]
עפא(ת"א) עיריית תל אביב יפו נ. רוני עידה (20.2.17) [פורסם בנבו]
תפ (ת"א) 7956-02-15 אלמשט נ. מדינת ישראל (22.9.16) [פורסם בנבו]
עמק (רמת השרון) 341/15 מדינת ישראל נ. עדנה- אבי נאמן בע"מ (8.12.16) [פורסם בנבו]
רע"ס (ראשל"צ) 57906-09-16 פלנט שוקולד בע"מ נ. עיריית ראשון לציון (22.11.17) [פורסם בנבו]
רע"ס (רח') 57145-03-17 מועצה מקומית קרית עקרון נ. שאולי אמירה השקעות ויזמות בע"מ (27.4.18)[פורסם בנבו]