מתי יינתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה

אחד החסמים העיקריים בקבלת רישיון עסק הינו חריגות בניה ושימושים חורגים בנכס בו מבוקש לנהל עסק. הצעת חוק מיום 30.10.16 המאפשרת הקלה במתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, מצדיקה סקירה כוללת של ההקלות שניתנו עד כה לעסקים בכול הנוגע לדרישה לעמידה בדיני התכנון והבניה, של ההקלות שניתנו על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה משנת 2007 ( שעודכנו ב 29.6.15), של הפסיקה המתייחסת להנחיות אלו, ושל  הנהלים שהוצאו על ידי היועץ המשפטי של עיריית חיפה, אשר גם הם נתמכו בפסיקה.
הערה- לאחר כתיבת המאמר ראינו כי רשויות נוספות אימצו נהלים בעניין זה. בסוף המאמר מצויים קישורים לנהלים של אותן הרשויות.

האמור במאמר זה מתייחס להוראות החוק טרם תיקון 34 אשר שינה את מטרת החוק מ”קיום הדינים הנוגעים לדיני התכנון והבניה” ל קיום תכליות דיני התכנון והבניה”.
למאמר הסוקר את הוראות החוק לאחר תיקון 34 ראה-
תיקון 34 – קיום תכליות דיני התכנון והבניה

סעיף 1 לחוק רישוי עסקים קובע כי אחת ממטרות החוק הינה קיום דיני התכנון והבניה. כתוצאה מכך, במשך שנים רבות, כל עסק שלא עמד בדיני התכנון והבניה במלואם- גם אם החריגה הייתה קלה וגם אם לא הוגש נגדו כתב אישום בגין החריגה ולא הייתה כל כוונה להגיש כתב אישום כזה- לא יכול היה לקבל רישיון עסק.
המשמעות הינה שיותר מרבע מהעסקים בישראל פועלים ללא רישיון, ולפיכך גם יתר מטרות החוק לא נאכפות ביחס אליהם, שכן עסק שאינו מקבל רישיון בשל שימוש חורג, גם לא ייאכפו בו דרישות יתר הרשויות המאשרות.
כבר רבות נאמר ונכתב על האבסורד באכיפת דיני התכנון והבניה באופן דקדקני דווקא באמצעות דיני רישוי עסקים. כך למשל ציין בית המשפט בפסק דין ספיד כי “לעיתים רשאית רשות הרישוי להתעלם מחריגות בניה שכן אין להפוך את חוק הרישוי כמשכשיר לאכיפת דיני התכנון והבניה”. (אם כי באותו מקרה ספציפי לא ניתן לבעל העסק הסעד אותו ביקש בין היתר מאחר והוא ביצע עבודות  בניה נרחבות ללא היתר, שנהרסו רק בסמוך לניהול התיק בבית המשפט. לדעת בית המשפט “מי שחרג באופן שיטתי מהוראות הדין לא יוכל לטעון כי יש להתעלם מחריגות בניה קלות שנותרו”.)
ככלל- אכיפת דיני התכנון והבניה באמצעות חוק רישוי עסקים הינה תקנה שאין הציבור יכול לעמוד בה מחד, אך גם  לא ניתן לאפשר, באופן נרחב, ניהול עסקים תוך ביצוע עבירות בניה חמורות.

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר “זוטי דברים”
על מנת לצמצם את מימדי הבעיה, (ולאפשר, במידה מסוימת, לעסקים שאינם עומדים בדיני התכנון והבניה לעבוד באופן נורמטיבי ולא למצוא עצמם עבריינים) פורסמה ביום 15.4.07 הנחית היועץ המשפטי לממשלה בעניין מתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה. הנחיה הידועה בשם “זוטי דברים”, משום שהיא מאפשרת מתן רישיון עסק כאשר מדובר בעבירות בניה קלות המגיעות לכדי “זוטי דברים”.
סעיפים 7-10 להנחיה קובעים את הכללים למתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה.
רישיון יינתן בהתקיים אחד משני המצבים הבאים:
המצב הראשון מצריך קיום 2 תנאים מצטברים- חריגות הבניה הן קלות;  התובע של הרשות המקומית קבע שאין מקום לנהל בגינן הליך על פי חוקי התכנון והבניה בשל העדר עניין לציבור.
היה וניתן להכשיר את חריגות הבניה- יינתן רישיון זמני עד להכשרתן.
ההנחיה אינה קובעת מהן “חריגות קלות”, מאחר  ש”קלות” החריגה תיקבע גם על פי נסיבות המקרה.
המצב השני מצריך קיום 3 תנאים מצטברים- העסק נמצא במבנה ישן; למבנה לא נמצא היתר בניה;  התובע של הרשות המקומית קבע שלא ניתן ( או שאין כל כוונה) לנהל בגין העדר ההיתר הליך לפי חוק התכנון והבניה.
הפרשנות שניתנה בפסק דין פתח- תקווה  למונח “למבנה לא נמצא היתר”- אינה שלא קיים היתר (מצב בו ברור שהמבנה נבנה ללא היתר), כי אם שלא ניתן לאתר את ההיתר. כל פרשנות יותר מקלה הייתה מתבטלת שכן היא מתירה את אי קיום החוק.
תנאי נוסף החל על שני המצבים האמורים- קיום אישור בטיחות שניתן על ידי מהנדס/יועץ בטיחות או על ידי מהנדס העיר.
באותו פסק דין הובהר- כי רישיון העסק לא יהווה חסינות מפני הגשת תביעה בעניין החריגות, ולא מהווה היתר למבנה על פי חוק התכנון הבניה. זאת אומרת שהרשות תהיה רשאית לשנות את דעתה ולהגיש תביעה בעניין חריגות הבניה.
בכול מקרה הוזהרו התובעים של הרשויות המקומיות שלא לקבל החלטה בדבר אי נקיטת הליכים במסגרת דיני התכנון והבניה, רק על מנת לאפשר מתן רישיון עסק. לא לכך נועדה ההנחיה.  הסמכות הנזכרת בהנחיה נועדה לאותם מקרים חריגים בהם לא תוגש תביעה בשל העדר היתר, או שמדובר בזוטי דברים שבדרך כלל לא נוהגים להעמיד לדין בגינם. מעבר לכך, שיקול הדעת של התובע יהיה בלתי סביר ולא ראוי.
עם פרסום ההנחיה היו שסברו כי ניתן יהיה, בסדק זה שנפער בנוקשות החוק, להקל על קבלת רישיון לעסקים, בעיקר אלו המצויים במבנים ישנים ומתנהלים שנים רבות אשר סגירתם עלולה להוות מכת מוות ממש לבעלי העסק. אלא שאז בא פסק דין פתח תקווה וקבע פרשנות כה מצמצמת להנחיה, עד שהיה חשש כי לא ניתן יהיה כמעט לעשות בה שימוש.

נוהל היועץ המשפטי של עיריית חיפה
ביוני 2008, נטל היועץ המשפטי של עיריית חיפה את היוזמה לידיו ופרסם נוהל לבחינת בקשה לרישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה.
בטרם נעמוד על עיקרי אותו הנוהל נציין כי נוהל זה נבחן על ידי בית המשפט  בפסק דין מאי סופר בגין בע”מ, ונמצא ראוי ונכון. בית המשפט ציין כי חשיבותו של הנוהל אינה רק ביצירת מנגנון פיקוח והגנה על הציבור, אלא גם בכך שהוא יוצר שקיפות ביחסים בין בעלי העסקים והרשות, כך שגורלו של עסק מסוים אינו נתון להחלטה אישית של גורם מסוים במערכת אכיפת החוק.
כך גם ציינו נציגי התביעה באותו הליך כי פרסום הנוהל אכן הפחית את מספר הליכי הסרק המתנהלים בנושאים אלו.
נציין כי הנוהל האמור הנו מפורט ביותר, כך שיאפשר יישום הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בחיי היומיום. במאמר זה נעמוד על עיקרי הדברים בלבד.
אישור בטיחות– כאשר אין למבנה בו מתנהל העסק היתר- מתן רישיון יותנה תמיד באישור בטיחות מיועץ בטיחות, או שינתן אישור מהנדס העיר כי מהות הבניה אינה כרוכה מטבעה בבעיות של בטיחות. ללא היתר בניה וללא אישור בטיחות- העיריה תפעל לסגירת העסק.
עבירה פעוטה– נדרש אישור מהנדס העיר  והתביעה העירונית כי הבניה או השימוש ללא היתר הינם כאלו, שאין נוהגים להגיש בגינם תביעה.
עבירה הניתנת להכשרה– הנוהל קובע כללים מפורטים כיצד ינהגו במקרה זה, על האפשרויות השונות הגלומות בו, כאשר העיקרון  המוביל הוא כי בעל העסק יפעל להכשרת המבנה.
עבירה שאינה ניתנת להכשרה– אם התביעה  בתחום דיני התכנון והבניה אינה סבורה שיש להגיש תביעה בגין אותה עבירה- הרי שיינתן אישור לקבלת רישיון עסק. אם התביעה העירונית סבורה שיש להגיש תביעה בעניין דיני התכנון והבניה, נקבע  שההליכים בגין העבירות על שני החוקים יוגשו בעת ובעונה אחת.
עבירות שימוש– הנוהל מבחין בין עבירות שימוש לעבירות בניה, וכן בין שימוש החורג מהיתר לשימוש החורג מתב”ע, וקובע כללים פרטניים לגבי כל אחת מהן.
הליך האישום– בנוהל נקבע כי, כאשר ננקט הליך ברישוי עסקי שנושאו היחיד או העיקרי הוא עבירות בניה, יוגש במקביל כתב אישום בעניין דיני התכנון והבניה. זאת על מנת להבהיר, הן לנאשם והן לבית המשפט, כי מדובר באינטרס אחד בשני כתבי האישום. כך גם יש כוונה שבית המשפט יוכל לתת צווים והחלטות המאפשרות מענה כולל, הן במישור דיני התכנון והבניה והן במישור דיני רישוי עסקים.
לסיום נבקש לציין כי, לא אחת מועלות על ידי צדדים להתדיינות מול הרשויות הטענות כי היה עליהן ליתן רישיון עסק או להימנע ממתן רישיון עסק לאור הנחיית היועץ המשפטי לממשלה.
הכלל בעניין זה ברור, ובתי המשפט הבהירו  לא אחת כי בית המשפט, בבואו לבחון החלטה של רשות, אינו שם את שיקול דעתו במקום שיקול דעתה של הרשות, אלא בוחן את סבירות החלטותיה בלבד.

חקיקה שאוזכרה:
חוק רישוי עסקים, התשכ”ח -1968 , ס’ 1
הנחיות ונהלים למתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה-
הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בדבר “זוטי דברים”
עיריית חיפה– מדיניות בחינת בקשה לרישיון עסק שאינו עומד בדיני התו”ב
נוהל מתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה- מטה זבולון
 נוהל עיריית רמלה בעניין זוטי דבריםנוהל וועדת חריגים ברמלה
פסיקה שואזכרה:
עע”מ 8481/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע”מ נ. ועדה מקומית לתכנון ובניה פתח תקוה (9.3.06) [פורסם בנבו]
עת”מ(חי’) 12993-12-10 מאי סופר בגין בע”מ נ. עיריית חיפה ואח’ (23.1.11) [פורסם בנבו]
עתמ (חי’) 24580-10-11 ספיד בראשית גן עדן בע”מ נ. עירית קרית אתא (19.2.12)[פורסם בנבו]
ראה גם מאמרים:
הקלות בהוצאת רישיון עסק- תיקון 110 לחוק התכנון והבניה
מתן היתר זמני או רישיון זמני לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה.
אישור הנדסה במבנים ללא היתר בעיר רמלה
ניהול חסמים שיוצר חוק התכנון והבניה בהוצאת רישיון עסק


מצאתם טעות? רוצים להגיב, להוסיף? כתבו לנו

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *