כאשר רשות דנה בעניינו של אדם שעלול להיפגע מהחלטתה, חלה עליה חובת קיום שימוע לאותו אדם. מהות הזכות לשימוע היא, כי רשות לא תפגע באדם בטרם תעניק לו הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיו.

בית המשפט (מחוזי) ביטל החלטה של הרשות לביטול רישיון עסק למפעל מזון לבעלי חיים, הממוקם סמוך לבתי מגורים ומהווה מפגע ריח, בשל פגמים בקיום חובת השימוע. (פסק דין י. בראון ובניו בע"מ). באותו פסק דין נדונה בהרחבה מהות חובת השימוע וכיצד על הרשות לקיימה.

עודכן בעקבות תיקון סעיף 7ג(ג) לחוק בתיקון 34

הערה מקדימה-
פסק הדין הנדון במאמר זה, ניתן בטרם תוקן סעיף 7ג(ג) לחוק רישוי עסקים בתיקון מספר 34 (1.1.2019). החל ממועד התיקון נקבעה בחוק חובת השימוע (מתן אפשרות לבעל העסק להשמיע את טענותיו) בטרם ביטול רישיון עסק.
*הקביעות בפסק דין זה משמעותיות לעניין האופן והתנאים בהם על הרשות לנקוט בקיימה את חובת השימוע.

המקרה הנדון בפסק הדין

מפעל מזון לבעלי חיים נדרש לנקוט באמצעים למניעת מפגעי ריחות עליהם התקבלו מספר רב של תלונות מתושבים המתגוררים בסמוך למפעל. המפעל, לאורך שנים, נקט באמצעים שונים למניעת הריחות בעלויות של מיליוני שקלים, אך המפגע לא הוסר באופן מוחלט. מספר חודשים לאחר שהתקיים למפעל שימוע ראשון, (חודשים בהם נקט המפעל באמצעים למניעת הריח) התבקש המפעל לתת תגובתו לתלונות נוספות בעניין הריח בתוך מספר ימים מועט. משלא עשה כן, התקיים דיון ברשות ללא תגובת המפעל, והוחלט על ביטול הרישיון.

בית המשפט בחן את חובת השימוע החלה על הרשות, בשוקלה ביטול רישיון עסק קיים, בגין אי עמידה בתנאי הרישיון.

המקרה הנדון בפסק דין זה מעלה שוב לדיון את הצורך בשמירה על איזון עדין בין תעשייה קיימת לאזורי מגורים מתפתחים ומתרחבים. בערים רבות קיימים אזורי תעשיה ומפעלי תעשיה המתנהלים שנים רבות ומהווים בסיס קיום של מספר משפחות לא מבוטל, בעוד הבניה למגורים באותן ערים מתקרבת לאותם מפעלים. כאשר בתי התושבים כבר כמעט מגיעים עד גדרות מפעלי התעשייה, נוצרים בהכרח חיכוכים. בלחץ התושבים מתקבלת החלטה בדבר סגירת העסק.

במקרה הנדון, מכון תערובת לייצור מזון לבעלי חיים היה קיים מאז שנות ה90, וקיבל בשנת 2002 רישיון לצמיתות על פי הוראות חוק רישוי עסקים, ומאז נדרש מספר פעמים לנקוט באמצעים על מנת להפחית את מפגעי הריח הנגרמים כתוצאה מפעילותו. בתי שכונה חדשה שנבנתה, מגיעים עד כ-350 מטר מהמפעל.

יצוין כי האיסור על קיום מפגעי ריח מהווה תנאי ברישיון.

עם תחילת אכלוס שכונת המגורים החלו להתקבל תלונות בגין מפגעי ריח. מאז התנהלו מגעים בין הרשות למפעל כאשר המפעל נקט מספר צעדים הכרוכים בעלויות כבדות על מנת למנוע את מפגע הריח.

ביולי 2014 נערך למפעל שימוע, כאשר להנהלת המפעל ניתנה אפשרות הטיעון בעל פה. בית המשפט מציין כי בכך קיימה הרשות את חובת השימוע, אשר מהותה היא, כי רשות לא תפגע באדם בטרם תעניק לו הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיו. תכלית השימוע היא, בין היתר, למנוע שרירותיות בפעולת רשות הרישוי הציבורית, ולהבטיח התחשבות של רשות הרישוי המנהלית באינטרסים של הפרט בבואה להגשים מטרות ציבוריות.

בתום השימוע ניתנה להנהלת המפעל הזדמנות נוספת ליישם פיתרון טכנולוגי נוסף.

לאחר כ 10 חודשים, לא פחתו תלונות התושבים. למפעל ניתנה התראה נוספת, והתבקשה תגובתו בתוך 5 ימים. למרות בקשת המפעל, לא ניתנה אורכה להגשת התגובה. הרשות קיימה דיון בנוכחות נציגיה בלבד, והחליטה על ביטול הרישיון. מכאן העתירה לבית המשפט לביטול החלטת הרשות.

בית המשפט מציין, כי הזכות לאיכות סביבה אינה עולה לגדר זכות חוקתית. לכן, כאשר תידרש הרשות לשקול שלילת רישיון עסק כנגד הערך של איכות הסביבה, היא תידרש להפעלת כללי המשפט המנהלי. לענייננו – חובה על הרשות לקיים שימוע למפעל בטרם קבלת החלטה בדבר שלילת הרישיון.

ומהי אותה זכות שימוע? וכיצד על הרשות לקיימה?

מהות זכות השימוע נקבעה בפסק דין חברת סרטי נח. שם נאמר, כי אם רשות מבקשת לשלול רישיון של בעל עסק, היא חייבת לאפשר לו להשמיע את טענותיו, לאחר שהובהר לו כי הכוונה היא לשלול את רישיונו, זאת על מנת שיהיו בפני הרשות גם נימוקיו כנגד ביטול הרישיון. כך תוכל הרשות להיות מיודעת מה הנזק שיגרם כתוצאה מביטול הרישיון, וההחלטה לא תינתן באופן חד צדדי.

קיימים שלושה תנאים המחייבים מתן זכות שימוע (גם אם זכות זו לא נקבעה מפורשות בחוק) – פגיעה, באינטרס מוגן, באופן ישיר וממשי. כולם התקיימו בענייננו. ההחלטה על סגירת המפעל היא הפגיעה. קיום הרישיון שניתן בעבר הוא האינטרס המוגן, ומשמעות סגירת קווי הייצור של המפעל הינם הממשות והישירות של הפגיעה באינטרס.

חשוב לציין- הרשות טענה, בין היתר, כי השימוע עצמו התקיים עוד ביולי 2014 ואילו הדיון האחרון היה דיון משלים בלבד. בית המשפט דחה את הטענה ממספר נימוקים- בשל מספר החודשים שחלף בין שני הדיונים; מאחר ובתוך אותה תקופה פעל המפעל למנוע את המפגע. הושקע סכום כסף לא מבוטל( כ 5 מיליוני שקלים); היקף ההחלטה בעקבות הדיון השני מראה כי לא מדובר בהחלטה משלימה לדיון שהתקיים ביולי. לאור כל האמור לעיל לא היה מדובר בדיון משלים בלבד.

על מנת שהשימוע ייחשב למשמעותי והוגן היה צורך לתת למפעל אפשרות לטעון בעל פה, או לתת לו פרק זמן סביר להגשת טיעוניו בכתב  על מנת  לאפשר  לו התמודדות ראויה.

מתן 6 ימים למתן תגובה בכתב, והסירוב למתן ארכה של 7 ימים, אינו מידתי ואינו סביר בנסיבות העניין. האינטרס הציבורי הרלוונטי לא היה דחוף עד כדי להצדיק מהלך דראסטי של שימוע מזורז.

יותר מכך- יום לפני הדיון התקבלה בידי הרשות חוות דעת שכלל לא הועברה לבעלי המפעל. נקבע כי זהו פגם מהותי הפוגע בליבת זכות השימוע- ההגינות השלטונית.

לפיכך קבע בית המשפט כי לעותרת לא ניתנה בפועל הזכות האמיתית להשמיע את טענותיה.

עם זאת קבע בית המשפט כי החלטת הרשות  אינה בטלה מעיקרה וכי מדובר כאן בבטלות יחסית (הבחנה בין עצם קיום הפגם לבין נפקות הפגם- דהיינו הסעד המגיע בגינו) ולכן החזיר את הנושא לדיון נוסף בפני הרשות. עד אז- החלטת הרשות מבוטלת למן  היום שבו ניתנה ( ולא מהיום בו ניתן פסק הדין).

בית המשפט התייחס גם לטענה בדבר חוסר נקיון כפיה של העותרת בכך שלמרות קיום ההחלטה- היא לא סגרה את המפעל  וציין כי לנוכח הפגם בהחלטה אין בחוסר ניקיון הכפיים של העותרת בכדי לחסום את דרכה לבית המשפט.

חקיקה שאוזכרה–
חוק למניעת מפגעים התשכ"א- 1961  ס' 9

מאמרים נוספים:
תיקון 34- ביטול רישיון, היתר זמני או היתר מזורז- ס' 7ג

לעניין מקרה נוסף בו בתי מגורים "התקרבו" לאזור תעשיה ראה- בית המשפט הורה לרשות שלא לנקוט בהליכים נגד עסק עד שתתקבלת החלטה בבקשות להסדרת חריגות בניה

פסקי דין שאוזכרו–
עתמ (מרכז)45052-06-15 י. בראון ובניו בע"מ נ. מר צביקה צרפתי, ראש  רשות רישוי בעיריית כפר סבא ואח',(7.8.16) [פורסם בבו].  
בג"צ 549/75 חברת סרטי נח בע"מ נ. המועצה לביקורת סרטי קולנוע פ"ד  ל(1), 757
בג"צ 365/08 נטוויז'ן בע"מ נ. משרד התקשורת (17.6.09)[פורסם בנבו]